(неофициальный перевод)
ЕВРОПЕЙСКИЙ СУД ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА
ПЕРВАЯ СЕКЦИЯ
ДЕЛО "ДЖАВАДОВ (DZHAVADOV) ПРОТИВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(Жалоба № 30160/04)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
(Страсбург, 27 сентября 2007 года)
Европейский суд по правам человека (Первая секция), заседая Палатой в составе:
Х.Л. Розакиса, Председателя Палаты,
Л. Лукаидеса,
Н. Ваич,
А. Ковлера,
Э. Штейнер,
Х. Гаджиева,
Д. Шпильманна, судей,
а также при участии С. Нильсена, Секретаря Секции Суда,
заседая за закрытыми дверями 6 сентября 2007 г.,
вынес в указанный день следующее Постановление:
ПРОЦЕДУРА
1. Дело было инициировано жалобой № 30160/04, поданной против Российской Федерации в Европейский суд в соответствии со статьей 34 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее - Конвенция) гражданином Российской Федерации, Валерием Мамедовичем Джавадовым (далее - заявитель) 21 июня 2004 г.
2. Заявитель был представлен в Европейском суде М. Ледовских, юристом, практикующей в г. Воронеже. Власти Российской Федерации были представлены Уполномоченным Российской Федерации при Европейском суде по правам человека П.А. Лаптевым.
3. Заявитель утверждал, что власти Российской Федерации отказали ему в регистрации газеты с названием "Письма Президенту" и, таким образом, помешали ему издавать указанную газету.
4. 1 апреля 2005 г. Европейский суд принял решение уведомить власти Российской Федерации о поданной жалобе. Согласно положениям пункта 3 статьи 29 Конвенции Европейский суд принял решение рассмотреть жалобу по существу одновременно с принятием решения по вопросу о ее приемлемости.
5. Власти Российской Федерации возражали против одновременного изучения вопроса приемлемости и существа жалобы. Рассмотрев возражение властей Российской Федерации, Европейский суд отклонил его.
ФАКТЫ
I. Обстоятельства дела
6. Заявитель родился в 1959 году и проживает в г. Белгороде.
7. 23 октября 2002 г. заявитель обратился в Министерство по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций (далее - "Министерство") с заявлением о регистрации газеты под названием "Письма Президенту".
8. В Письме от 23 января 2003 г. заместитель начальника Управления регистрации и лицензирования уведомил заявителя о том, что, исходя из названия, газету могут воспринимать как официальный печатный орган, издаваемый уполномоченным органом государственной власти. Поскольку это могло ввести потенциальных читателей в заблуждение, заявителю порекомендовали "заручиться согласием уполномоченного органа".
9. Заявитель ответил и заместителю начальника управления, и министру, настаивая на том, что газета либо должна быть зарегистрирована, либо ему должен быть выдан официальный отказ в регистрации.
10. 3 июля 2003 г. заявитель обжаловал бездействие министерства в Тверской районный суд г. Москвы. Он утверждал, что его кандидатура отвечает всем правовым требованиям, предъявляемым к учредителю газеты, и что волокита со стороны министерства была неправомерной.
11. 9 июля 2003 г. заявитель получил официальный отказ министерства в регистрации газеты по двум основаниям. Во-первых, в отказе говорилось, что в заявлении содержались сведения, "не соответствующие действительности", поскольку тематика газеты затрагивала более широкий круг вопросов, чем вытекало из ее названия. Во-вторых, министерство считало, что только Администрация Президента Российской Федерации могла дать согласие на опубликование писем Президенту или быть учредителем газеты с подобным названием.
12. 15 июля 2003 г. заявитель внес изменения в исковое заявление, требуя отмены решения министерства об отказе в регистрации средства массовой информации.
13. 3 сентября 2003 г. Тверской районный суд г. Москвы оставил без изменения отказ в регистрации газеты, приведя следующие основания:
"...Суд считает возможным согласиться с доводом [Министерства] в той части, что название газеты - ее спецификация, может быть [в данном деле] истолковано читателями, как официальное издание, учредителем которого является уполномоченный государственный орган,... который подготавливает прямые ответы Президента Российской Федерации на письма граждан.
Суд полагает, что указанный факт может вызвать несоответствие действительной специализации печатного средства массовой информации под названием "Письма Президента" требованиям действующего законодательства. В связи с чем суд приходит к выводу, что приведенный министерством довод относительно специализации печатного средства массовой информации является достаточным основанием для отказа в регистрации... на основании пункта 2 части 1 статьи 13 Закона "О средствах массовой информации", что не нарушает прав [заявителя] на учреждение средства массовой информации и выбор наименования..."
14. 22 декабря 2003 г. Московский городской суд оставил Решение районного суда без изменения, поддержав указанную мотивировку. Суд также установил:
"...суд [первой инстанции] пришел к правильному выводу о том, что [заявителем] без уважительных причин пропущен срок на обращение в суд с жалобой. Получив отказ в регистрации 23 января 2003 г., в суд он обратился лишь 3 июля 2003 г. ...
Пропуск трехмесячного срока на обращение с заявлением в суд является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении требований заявителя (часть вторая статьи 256 Гражданского процессуального кодекса)".
II. Соответствующее внутригосударственное законодательство
A. Закон Российской Федерации "О средствах массовой
информации" (от 27 декабря 1991 г. № 2124-I)
15. Газета может быть учреждена гражданином, достигшим восемнадцатилетнего возраста, не отбывающим наказание в местах лишения свободы, не признанным судом недееспособным (статья 7). Редакция средства массовой информации осуществляет свою деятельность после его регистрации, заявление о регистрации подлежит рассмотрению регистрирующим органом в месячный срок с даты подачи (статья 8).
16. В заявлении о регистрации средства массовой информации должны быть указаны, в частности, название средства массовой информации, примерная тематика и (или) специализация (части вторая и седьмая статьи 10).
17. Отказ в регистрации средства массовой информации возможен только по следующим основаниям: 1) если заявление подано от имени гражданина, не обладающего правом на учреждение средств массовой информации; 2) если указанные в заявлении сведения не соответствуют действительности; 3) если название, примерная тематика и (или) специализация средства массовой информации представляют злоупотребление свободой массовой информации в смысле статьи 4; 4) если ранее зарегистрировано средство массовой информации с тем же названием (статья 13).
18. Статья 4 запрещает использование средств массовой информации в целях совершения уголовно наказуемых деяний, для разглашения сведений, составляющих государственную или иную специально охраняемую законом тайну, для экстремистской деятельности или для распространения материалов, пропагандирующих порнографию, культ насилия и жестокости.
B. Гражданский процессуальный кодекс [Российской Федерации]
19. Гражданин вправе обратиться в суд с заявлением в течение трех месяцев со дня, когда ему стало известно о нарушении его прав и свобод (часть первая статьи 256). Суд должен рассмотреть причины пропуска трехмесячного срока обращения с заявлением и может на этом основании отказать в удовлетворении заявления (часть вторая статьи 256).
20. В случае отказа в иске в связи пропуском срока обращения в суд по неуважительной причине в мотивировочной части решения суда указывается только на установление судом данных обстоятельств (часть четвертая статьи 198).
ПРАВО
I. Предполагаемое нарушение статьи 10 Конвенции
21. Заявитель утверждал, что отказ в регистрации его газеты под названием "Письма Президенту" нарушал его право на свободу выражения мнения, гарантированного статьей 10 Конвенции, которая гласит:
"1. Каждый имеет право свободно выражать свое мнение. Это право включает свободу придерживаться своего мнения и свободу получать и распространять информацию и идеи без какого-либо вмешательства со стороны публичных властей и независимо от государственных границ. Настоящая статья не препятствует государствам осуществлять лицензирование радиовещательных, телевизионных или кинематографических предприятий.
2. Осуществление этих свобод, налагающее обязанности и ответственность, может быть сопряжено с определенными формальностями, условиями, ограничениями или санкциями, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности, территориальной целостности или общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья и нравственности, защиты репутации или прав других лиц...".
A. Приемлемость жалобы
1. Возражение властей Российской Федерации
по поводу даты подачи жалобы
22. Власти Российской Федерации утверждали, что не было представлено доказательств того, что жалоба была подана 21 июня 2004 г., как указано заявителем в формуляре жалобы. Власти Российской Федерации настаивали, что жалобу следует считать поданной 13 августа 2004 г., когда она была получена секретариатом Европейского суда. Таким образом, жалоба была подана позднее, чем в течение шести месяцев с момента вынесения Окончательного решения по делу заявителя, которое датировано 22 декабря 2003 г.
23. Заявитель представил копию квитанций об отправке и получении корреспонденции, в которых 21 июня 2004 г. указано как дата отправки жалобы в Европейский суд.
24. На основании документальных свидетельств, представленных заявителем, Европейский суд считает, что датой подачи жалобы было 21 июня 2004 г., как указано в формуляре жалобы. Так как Окончательное решение по делу было вынесено 22 декабря 2003 г., заявитель подал жалобу в течение шести месяцев с этой даты. Следовательно, Европейский суд должен отклонить возражение властей Российской Федерации.
2. Возражение властей Российской
Федерации по поводу того, что не были исчерпаны все
внутригосударственные средства правовой защиты
25. Власти Российской Федерации указали на то, что Тверской районный суд г. Москвы принял Решение о подаче заявителем искового заявления с нарушением срока. Из-за несоблюдения срока, установленного законом, заявитель лишил суды Российской Федерации возможности изучить существо его исковых требований.
26. Заявитель пояснил, что подал гражданский иск, обжалуя невыдачу Министерством официального отказа в регистрации газеты. Однако после того как был получен официальный отказ, он внес изменения в исковое заявление. Следовательно, нельзя утверждать, что он подал исковое заявление в ненадлежащие сроки. Существо его исковых требований было подробно изучено судами двух инстанций.
27. Европейский суд отмечает, что и городской, и районный суды ознакомились с исковыми требованиями заявителя и отклонили их за необоснованностью. В своих рассуждениях суды не ограничились вопросом соответствия жалобы заявителя формальным требованиям (см. выше, § 20). Европейский суд напоминает, что нельзя говорить о неисчерпании заявителем всех внутригосударственных средств правовой защиты, если, несмотря на несоблюдение заявителем установленных законом формальностей, компетентные органы государственной власти все же рассмотрели требования заявителя по существу (см. Решение Европейского суда по делу "Скалка против Польши" ({Skalka}<*>v. Poland) от 3 октября 2002 г., жалоба № 43425/98, Решение Европейского суда по делу "Бессарабская метрополия православной церкви и другие против Молдовы" (Metropolitan Church of Bessarabia and Others v. Moldova), от 7 июня 2001 г., жалоба № 45701/99, и Решение Европейского суда по делу "Эдельмайер против Австрии" (Edelmayer v. Austria) от 21 марта 2000 г., жалоба № 33979/96). Европейский суд считает, что поскольку суды Российской Федерации рассмотрели жалобу заявителя по существу, нельзя утверждать, что заявитель не исчерпал внутригосударственные средства правовой защиты. Следовательно, жалоба не может быть объявлена неприемлемой по этому основанию.
--------------------------------
<*>Здесь и далее по тексту слова на национальном языке набраны латинским шрифтом и выделены фигурными скобками.
3. Решение Европейского суда по вопросу приемлемости жалобы
28. Европейский суд полагает, что жалоба не является явно необоснованной по смыслу пункта 3 статьи 35 Конвенции. Европейский суд также отмечает, что жалоба не является неприемлемой и по другим основаниям. Соответственно, жалоба должна быть объявлена приемлемой для рассмотрения по существу.
B. Существо жалобы
1. Доводы сторон
29. Власти Российской Федерации признали, что отказ в регистрации газеты заявителя с названием "Письма Президенту" представлял собой вмешательство в его право на свободу выражения мнения, гарантированного пунктом 1 статьи 10 Конвенции. Однако власти Российской Федерации утверждали, что подобное название неверно заставляло предположить, что газета была как-то связана с Администрацией Президента Российской Федерации - органом, в полномочия которого входило рассмотрение обращений граждан. Кроме того, что название вводило в заблуждение, оно не отражало специализацию газеты. Власти Российской Федерации утверждали, что целью отказа в регистрации газеты под таким названием была защита репутации и прав других лиц, а именно Президента Российской Федерации и его Администрации, а также прав населения в целом. В частности, целью отказа было защитить право общественности получать ответы на свои обращения от уполномоченного органа государственной власти. Заявителю следовало получить разрешение на использование ссылки на Президента Российской Федерации в названии газеты. Власти Российской Федерации признали, что указанные вопросы не были урегулированы Законом "О средствах массовой информации", однако сослались, по аналогии, на закон о товарных знаках. В заключение власти Российской Федерации утверждали, что, в любом случае, заявитель свободно мог издавать газету под другим названием.
30. Заявитель утверждал, что, во-первых, отказ в регистрации газеты с предложенным названием представлял собой вмешательство в его свободу распространять информацию и идеи. Подобное вмешательство не было "предусмотрено законом", поскольку законодательство Российской Федерации, включая Закон "О средствах массовой информации", не допускало отказ в регистрации на основаниях, изложенных властями Российской Федерации. Название газеты нельзя рассматривать как "правдивое" или "ложное", или каким-либо образом не "соответствующее действительности". Более того, в российском законодательстве нет четкого требования наличия строгой связи между названием газеты и ее специализацией. Заявитель также утверждал, что даже если бы отказ в регистрации был правомерным, он не был "необходимым в демократическом обществе".
2. Общие принципы
31. Европейский суд повторяет, что право на свободу выражения мнения является одной из фундаментальных основ демократического общества и одним из основных условий его развития и реализации личности (см. Постановление Европейского суда по делу "Лингенс против Австрии" (Lingens v. Austria) от 8 июля 1986 г., Series A, № 103, p. 26, § 41). Статья 10 Конвенции защищает не только содержание информации и идей, но и способы их распространения, поскольку любое ограничение указанных способов неизбежно ущемляет право получать и распространять информацию (см. Постановление Большой палаты Европейского суда по делу "Озтюрк против Турции" ({Ozturk} v. Turkey), жалоба № 22479/93, ECHR 1999-VI, § 49).
32. Осуществление свобод, гарантированных пунктом 1 статьи 10 Конвенции, включая свободу распространять информацию, может быть сопряжено с определенными "формальностями" и "условиями" (см. Постановление Европейского суда по делу "Карадемирчи и другие против Турции" (Karademirci and Others v. Turkey), жалоба № 37096/97 и 37101/97, ECHR 2005-I, § 40). Поскольку статья 10 Конвенции не запрещает налагать предварительные ограничения на печатные издания, в соответствующем внутригосударственном праве должно быть четкое указание на обстоятельства, при которых эти ограничения допустимы, особенно когда они полностью препятствуют публикации периодического издания (см. Постановление Европейского суда по делу "Гавенда против Польши" ({Gaweda} v. Poland), жалоба № 26229/95, ECHR 2002-II, § 40). Опасность, которая заложена в предварительных ограничениях, требует самого тщательного рассмотрения [вопроса] (см. Постановление Европейского суда по делу "Обсервер и Гардиан против Соединенного Королевства" (Observer and Guardian v. United Kingdom) от 26 ноября 1991 г., Series A, № 216, p. 30, § 60).
3. Применение указанных принципов к настоящему делу
33. Европейский суд отмечает обоюдное согласие сторон с тем, что отказ в регистрации газеты с предложенным названием представлял собой "вмешательство" в право заявителя на свободу выражения мнения, предусмотренное пунктом 1 статьи 10 Конвенции. Такое вмешательство ведет к нарушению статьи 10 Конвенции, если не будет установлено, что оно "предусмотрено законом", преследует одну или более законных целей, изложенных в пункте 2 статьи 10 Конвенции, и является "необходимым в демократическом обществе" для достижения этих целей.
34. Во-первых, следует установить, было ли оспариваемое вмешательство "предусмотрено законом".
35. Европейский суд отмечает, что одно из требований, следующих из формулировки "предусмотрено законом" - это предсказуемость рассматриваемой меры. Норма не может считаться "законом", пока не будет сформулирована с достаточной четкостью, чтобы лицо могло регулировать свое поведение: оно должно иметь возможность предвидеть - при необходимости, получив соответствующую консультацию - в степени, разумной в конкретных обстоятельствах, последствия, которые может повлечь определенное действие (см. среди других примеров, Постановление Большой палаты Европейского суда по делу "Реквеньи против Венгрии" ({Rekvenyi} v. Hungary), жалоба № 25390/94, ECHR 1999-III, § 34, Постановление Европейского суда по делу "Гусев и Маренк против Финляндии" (Goussev and Marenk v. Finland) от 17 января 2006 г., жалоба № 35083/97, § 53, и Постановление Европейского суда по делу "Штефанец против Чешской Республики" ({Stefanec} v. Czech Republic) от 18 июля 2006 г., жалоба № 75615/01, § 44).
36. Степень четкости в значительной степени зависит от содержания рассматриваемой нормы, области, которую она затрагивает, количества и статуса тех, кому она адресована (см. Постановление Европейского суда по делу "Гроппера Радио АГ и другие против Швейцарии" (Groppera Radio AG and Others v. Switzerland) от 28 марта 1990 г., Series A, № 173, p. 26, § 68). Закон, который предоставляет дискреционные полномочия, сам по себе может отвечать требованию "предусмотрено законом" при условии, что рамки этих дискреционных полномочий и способ их осуществления прописаны с достаточной ясностью, чтобы предоставить надлежащую защиту от произвола (см. Постановление Европейского суда по делу "Гудвин против Соединенного Королевства" (Goodwin v. United Kingdom) от 27 марта 1996 г., Reports of Judgments and Decisions 1996-II, p. 496 - 497, § 31).
37. В настоящем деле вопросы регистрации газет регулировались Законом "О средствах массовой информации". Суды Российской Федерации сослались на статью 13 этого Закона в качестве правового обоснования отказа в регистрации газеты заявителя. В этой статье содержится требование, что информация в заявлении о регистрации должна "соответствовать действительности". Суды Российской Федерации установили, что отказ в регистрации был оправдан, потому что предложенное название предполагало, что газета была связана с Администрацией Президента Российской Федерации, а это не соответствовало действительности, и потому что в газете предполагалось освещать более широкий круг вопросов, чем те, которые вытекали из названия.
38. Сходная ситуация уже рассматривалась Европейский судом в деле "Гавенда против Польши" ({Gaweda} v. Poland), в котором Европейский суд установил, что требование того, чтобы название журнала содержало правдивую информацию, является нецелесообразным с точки зрения свободы прессы. Название периодического издания, как таковое, не является утверждением, поскольку его функция заключается, главным образом в идентификации данного периодического издания для своих фактических и потенциальных читателей на рынке печатной продукции (см. приведенное выше Постановление Европейского суда по делу "Гавенда против Польши" ({Gaweda} v. Poland), § 43).
39. Далее Европейский суд подчеркнул, что требование того, чтобы название газеты "соответствовало действительности", должно быть основано на статье закона, которая это четко предписывает. В деле "Гавенда против Польши" ({Gaweda} v. Poland) Европейский суд установил нарушение статьи 10 Конвенции, поскольку данное внутригосударственными судами толкование вводило новые критерии, которые невозможно было предвидеть, исходя из текста закона, определяющего ситуации, когда в регистрации названия может быть отказано (там же).
40. Аналогичная ситуация сложилась в настоящем деле. Внутригосударственные суды сделали из использованной в статье 13 Закона "О средствах массовой информации" фразы - "несоответствие действительности" - вывод о том, что регистрационный орган может отказать в регистрации, если сочтет, что название издания не отвечает критерию правдивости или вводит в заблуждение. Европейский суд считает, что расширительное толкование не было основано на какой-либо статье закона, которая бы это прямо санкционировала, и что заявитель не мог разумно предвидеть такое толкование. Поэтому способ толкования "формальных требований" для регистрации и их применения к осуществлению заявителем свободы выражения мнения не отвечал стандарту "качества закона", предусмотренного Конвенцией. В данных обстоятельствах Европейский суд считает, что вмешательство в права заявителя не было "предусмотрено законом" по смыслу пункта 2 статьи 10 Конвенции. Следовательно, нет необходимости изучать, соблюдались ли другие требования, изложенные в пункте 2 статьи 10 Конвенции.
41. Таким образом, имело место нарушение статьи 10 Конвенции.
II. Применение статьи 41 Конвенции
42. Статья 41 Конвенции предусматривает:
"Если Европейский суд объявляет, что имело место нарушение Конвенции или Протоколов к ней, а внутреннее право Высокой Договаривающейся Стороны допускает возможность лишь частичного устранения последствий этого нарушения, Европейский суд, в случае необходимости, присуждает справедливую компенсацию потерпевшей стороне".
A. Ущерб
43. Заявитель потребовал 10000 евро в качестве компенсации за причиненный ему моральный вред.
44. Власти Российской Федерации полагали, что требования заявителя являлись чрезмерными и что сам факт установления нарушения статьи 10 Конвенции будет достаточной справедливой компенсацией в настоящем деле.
45. Европейский суд считает, что заявителю был причинен моральный вред, который не может в достаточной мере быть компенсирован одним лишь фактом установления нарушения Конвенции. В то же время Европейский суд считает, что запрошенная заявителем сумма является завышенной. Принимая решение на основании принципа справедливости, Европейский суд присуждает заявителю 1500 евро, включая любые налоги, которые могут быть взысканы с этой суммы.
B. Судебные расходы и издержки
46. Заявитель не требовал возмещения судебных издержек, понесенных в судах Российской Федерации и в Европейском суде. Соответственно, Европейский суд не присуждает компенсации по данному пункту.
C. Процентная ставка при просрочке платежей
47. Европейский суд счел уместным, что процентная ставка при просрочке платежей должна быть установлена в размере предельной годовой процентной ставки по займам Европейского центрального банка плюс три процента.
НА ОСНОВАНИИ ИЗЛОЖЕННОГО СУД ЕДИНОГЛАСНО:
1) объявил жалобу приемлемой для рассмотрения по существу;
2) постановил, что имело место нарушение статьи 10 Конвенции;
3) постановил,
a) что государство-ответчик обязано в течение трех месяцев со дня вступления Постановления в силу в соответствии с пунктом 2 статьи 44 Конвенции выплатить заявителю 1500 евро (одну тысячу пятьсот) евро в качестве компенсации морального вреда, подлежащие переводу в национальную валюту Российской Федерации по курсу на день произведения выплаты, плюс сумму налогов, которые могут быть начислены на указанную сумму;
b) что с даты истечения вышеуказанного трехмесячного срока и до момента выплаты простые проценты должны начисляться на эти суммы в размере предельной годовой ставки по займам Европейского центрального банка плюс три процента;
4) отклонил остальные требования о справедливой компенсации.
Совершено на английском языке, и уведомление о Постановлении направлено в письменном виде 27 сентября 2007 г. в соответствии с пунктами 2 и 3 правила 77 Регламента Суда.
Председатель Палаты Суда
Христос РОЗАКИС
Секретарь Секции Суда
Серен НИЛЬСЕН
EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS
FIRST SECTION
CASE OF DZHAVADOV v. RUSSIA
(Application No. 30160/04)
JUDGMENT<*>
(Strasbourg, 27.IX.2007)
--------------------------------
<*>This judgment will become final in the circumstances set out in Article 44 § 2 of the Convention. It may be subject to editorial revision
In the case of Dzhavadov v. Russia,
The European Court of Human Rights (First Section), sitting as a Chamber composed of:
Mr C.L. Rozakis, President,
Mr L. Loucaides,
Mrs {N. Vajic},
Mr A. Kovler,
Mrs E. Steiner,
Mr K. Hajiyev,
Mr D. Spielmann
and Mr S. Nielsen, Section Registrar,
Having deliberated in private on 6 September 2007,
Delivers the following judgment, which was adopted on that date:
PROCEDURE
1. The case originated in an application (No. 30160/04) against the Russian Federation lodged with the Court under Article 34 of the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms ("the Convention") by a Russian national, Mr Valeriy Mamedovich Dzhavadov ("the applicant"), on 21 June 2004.
2. The applicant was represented by Ms M. Ledovskikh, a lawyer practising in Voronezh. The Russian Government ("the Government") were represented by Mr P. Laptev, Representative of the Russian Federation at the European Court of Human Rights.
3. The applicant alleged that the Russian authorities had refused to register his newspaper under the title Letters to the President, thereby preventing him from publishing it.
4. On 1 April 2005 the Court decided to give notice of the application to the Government. Under the provisions of Article 29 § 3 of the Convention, it decided to examine the merits of the application at the same time as its admissibility.
5. The Government objected to the joint examination of the admissibility and merits of the application. Having considered the Government"s objection, the Court dismissed it.
THE FACTS
I. The circumstances of the case
6. The applicant was born in 1959 and lives in Belgorod.
7. On 23 October 2002 the applicant filed an application with the Ministry for the Press, Television and Radio Broadcasting and Mass Communications (hereafter "the Ministry"), for registration of a newspaper entitled Letters to the President (Письма Президенту).
8. By letter of 23 January 2003, the deputy head of the Ministry"s Department for Registration and Licensing informed the applicant that, judging by its title, the newspaper could be perceived as an official bulletin published by a competent State authority. As that was likely to mislead potential readers, the applicant was advised to "obtain the approval of the competent authorities".
9. The applicant replied to the deputy head and to the Minister, insisting that either the newspaper be registered or an official refusal be issued.
10. On 3 July 2003 the applicant challenged the Ministry"s failure to act before the Tverskoy District Court of Moscow. He claimed that he had satisfied the legal requirement to be the founder of a newspaper and that the Ministry"s procrastination was unlawful.
11. On 9 July 2003 the applicant received the Ministry"s official refusal to register the newspaper, based on two grounds. First, it was said that the information in the application was "inconsistent with the real state of affairs" (сведения, не соответствующие действительности) because the newspaper purported to cover a broader range of subjects than its title suggested. Second, the Ministry considered that only the Administration of the President of the Russian Federation could consent to the publication of letters to the President or be a founder of a newspaper with such a title.
12. On 15 July 2003 the applicant amended his claim, seeking to have the Ministry"s refusal overturned.
13. On 3 September 2003 the Tverskoy District Court of Moscow upheld the refusal on the following grounds:
"...The court considers it possible to agree with the argument [of the Ministry] that the title of a newspaper denotes its specialisation which [in this case] could be perceived by the readership as an official publication founded by a competent State body... which prepares the President"s direct answers to incoming letters from citizens.
The court considers that the above fact may give rise to incompatibility of the actual specialisation of the publication under the title Letters to the President with the current legislation. In this connection the court concludes that the Ministry"s argument as regards the specialisation of the newspaper in question is a sufficient ground to refuse its registration... under section 13(1)(2) of the Mass Media Act, which does not violate [the applicant"s] rights to found a newspaper and to choose its title..."
14. On 22 December 2003 the Moscow City Court upheld the judgment of the district court, endorsing the above reasoning. The court also held:
"...the [first-instance] court rightly concluded that [the applicant] had failed to comply with the time-limit for bringing court proceedings without a valid excuse. Having received on 23 January 2003 the refusal to register his newspaper, he lodged his claim before a court only on 3 July 2003...
The expiry of the three-month time-limit for lodging such claim is an independent reason for rejecting the applicant"s claims (Article 256 § 2 of the Code of Civil Procedure)."
II. Relevant domestic law
A. The Mass Media Act (No. 2124-I of 27 December 1991)
15. A newspaper may be founded by an adult who has not been convicted or declared legally incapable (section 7). The editor"s office may begin functioning upon registration of a newspaper; an application for registration is to be examined within one month of being lodged (section 8).
16. An application for registration must specify, in particular, the title of the newspaper and an approximate list of subjects and/or specialisation (section 10(2) and (7)).
17. Registration may only be refused on the following grounds: (1) the application is lodged by an individual who cannot be a founder; (2) the information in the application is "inconsistent with the real state of affairs"; (3) the title, range of subjects and/or specialisation represent an abuse of the freedom of mass media as defined in section 4; (4) if an existing newspaper with the same title has been registered earlier (section 13).
18. Section 4 prohibits using the mass media for the commission of criminal offences, the disclosure of State secrets or protected information, for extremist activities, or for the dissemination of pornography or the promotion of violence and cruelty.
B. The Code of Civil Procedure
19. An individual may bring a complaint within three months of the date when he or she became aware of a violation of his or her rights or freedoms (Article 256 § 1). The court must examine the reasons for any failure to comply with the three-month period and may reject the complaint on that ground (Article 256 § 2).
20. If the complaint is rejected owing to failure to comply with the time-limit for lodging the complaint before a court without a valid reason, the court"s reasoning must be limited to the indication of the circumstances confirming the above (Article 198 § 4).
THE LAW
I. Alleged violation of Article 10 of the Convention
21. The applicant complained that the refusal to register his newspaper under the title Letters to the President had violated his freedom of expression under Article 10 of the Convention, which reads as follows:
"1. Everyone has the right to freedom of expression. This right shall include freedom to hold opinions and to receive and impart information and ideas without interference by public authority and regardless of frontiers. This Article shall not prevent States from requiring the licensing of broadcasting, television or cinema enterprises.
2. The exercise of these freedoms, since it carries with it duties and responsibilities, may be subject to such formalities, conditions, restrictions or penalties as are prescribed by law and are necessary in a democratic society, in the interests of national security, territorial integrity or public safety, for the prevention of disorder or crime, for the protection of health or morals, for the protection of the reputation or rights of others..."
A. Admissibility
1. Government"s objection as to the date
of introduction of the application
22. The Government submitted that there was no proof that this application had been introduced on 21 June 2004, the date indicated by the applicant on his application form. They contended that it should be considered as having been lodged on 13 August 2004, which was the date of its receipt by the Court"s Registry. Thus, it was introduced more than six months after the date of the final decision in the applicant"s case dated 22 December 2003.
23. The applicant submitted a copy of dispatch and delivery receipts indicating 21 June 2004 as the date when the application form had been sent to the Court.
24. The Court finds on the basis of the documentary evidence produced by the applicant that the date of introduction had indeed been 21 June 2004, as indicated in the application form. As the final domestic decision had been issued on 22 December 2003, the applicant lodged the application within six months of it. The Government"s objection must therefore be dismissed.
2. Government"s objection as to the non-exhaustion
of domestic remedies
25. The Government pointed out that the Tverskoy District Court of Moscow decided that the applicant"s claims had been submitted out of time. By failing to comply with the statutory time-limit, the applicant had deprived the domestic courts of an opportunity to examine the substance of his claims.
26. The applicant explained that he had lodged a civil action challenging the Ministry"s failure to issue a formal decision on the registration of the newspaper. However, he had amended his claims once the formal refusal had been issued. Therefore, he could not be said to have failed to comply with the statutory time-limit. The substance of his claims was examined in detail by the courts at two instances.
27. The Court observes that both the District and City Courts took cognisance of the merits of the applicant"s claims and rejected them as unfounded. Their reasoning was not confined to the compatibility of the applicant"s complaint with the formal requirements (see paragraph 20 above). The Court reiterates that non-exhaustion of domestic remedies cannot be held against the applicant if, in spite of the latter"s failure to observe the forms prescribed by law, the competent authority has nevertheless examined the substance of the claim (see {Skalka} v. Poland (dec.), No. 43425/98, 3 October 2002; Metropolitan Church of Bessarabia and Others v. Moldova (dec.), No. 45701/99, 7 June 2001, and Edelmayer v. Austria (dec.), No. 33979/96, 21 March 2000). The Court finds that since the domestic courts have examined the substance of the applicant"s complaint, he cannot be said to have failed to exhaust domestic remedies. It follows that the application cannot be declared inadmissible for non-exhaustion of domestic remedies.
3. The Court"s decision on the admissibility
of the application
28. The Court finds that the application is not manifestly ill-founded within the meaning of Article 35 § 3 of the Convention. It further notes that it is not inadmissible on any other grounds. It must therefore be declared admissible.
B. Merits
1. Submissions by the parties
29. The Government accepted that the refusal to register the applicant"s newspaper under the title Letters to the President amounted to an interference with his freedom of expression under Article 10 § 1 of the Convention. However, they contended that such title wrongly suggested that the newspaper was affiliated to the Administration of the President of the Russian Federation, the authority competent to deal with petitions from citizens. In addition to being misleading, the title did not reflect the newspaper"s specialisation. They argued that the refusal to register the newspaper under such title aimed to protect the reputation or rights of others, namely those of the President and his Administration, and the rights of the population at large. In particular, such a refusal aimed to secure the public"s right to receive replies to their petitions from the competent public authority. The applicant should have sought permission to use the reference to the President in the title of the newspaper. The Government conceded that the above matters were not regulated by the Mass Media Act but referred, by analogy, to the legislation on trade marks. They concluded that the applicant was, in any event, free to publish a newspaper under another title.
30. The applicant contended, first of all, that the refusal to register the newspaper under the suggested title amounted to an interference with his freedom to impart information and ideas. Such interference was not "prescribed by law" since the national law, including the Mass Media Act, did not permit refusal of registration for the reasons referred to by the Government. A newspaper title could not reasonably be defined as "true" or "false", or be otherwise consistent with "the real state of affairs". Furthermore, Russian law contained no clear requirement for strict coherence between the title of a newspaper and its specialisation. The applicant further argued that, even if it had been lawful, the refusal of registration was not "necessary in a democratic society".
2. General principles
31. The Court reiterates that freedom of expression constitutes one of the essential foundations of a democratic society and one of the basic conditions for its progress and for each individual"s self-fulfilment (see Lingens v. Austria, judgment of 8 July 1986, Series A No. 103, p. 26, § 41). Article 10 protects not only the substance of information and ideas but also the means of their dissemination since any restriction on the means necessarily interferes with the right to receive and impart information (see {Ozturk} v. Turkey [GC], No. 22479/93, § 49, ECHR 1999-VI).
32. The exercise of the freedoms enshrined in paragraph 1 of Article 10, including the freedom to impart information, may be subject to certain "formalities" or "conditions" (see Karademirci and Others v. Turkey, Nos. 37096/97 and 37101/97, § 40, ECHR 2005-I). Although Article 10 does not in terms prohibit the imposition of prior restraints on publications, the relevant law must provide a clear indication of the circumstances when such restraints are permissible, especially when they are to block publication of a periodical completely (see {Gaweda} v. Poland, No. 26229/95, § 40, ECHR 2002-II). The dangers inherent in prior restraints call for the most careful scrutiny (see Observer and Guardian v. the United Kingdom, judgment of 26 November 1991, Series A No. 216, p. 30, § 60).
3. Application of these principles to the instant case
33. The Court notes the parties" agreement that the refusal to register the newspaper under the suggested title constituted an "interference" with the applicant"s freedom of expression as protected by Article 10 § 1. Such an interference gives rise to a breach of Article 10 unless it can be shown that it was "prescribed by law", pursued one or more of the legitimate aims set out in paragraph 2 and was "necessary in a democratic society" to achieve such aims.
34. It must first be ascertained whether the interference complained of was "prescribed by law".
35. The Court observes that one of the requirements flowing from the expression "prescribed by law" is the foreseeability of the measure concerned. A norm cannot be regarded as a "law" unless it is formulated with sufficient precision to enable the person to regulate his conduct: he must be able - if need be with appropriate advice - to foresee, to a degree that is reasonable in the circumstances, the consequences which a given action may entail (see, among others, {Rekvenyi} v. Hungary [GC], No. 25390/94, § 34, ECHR 1999-III; Goussev and Marenk v. Finland, No. 35083/97, § 53, 17 January 2006; and {Stefanec} v. the Czech Republic, No. 75615/01, § 44, 18 July 2006).
36. The degree of precision depends, to a considerable extent, on the content of the instrument at issue, the field it is designed to cover, and the number and status of those to whom it is addressed (see Groppera Radio AG and Others v. Switzerland, judgment of 28 March 1990, Series A No. 173, p. 26, § 68). A law which confers a discretion is not, in itself, inconsistent with the "prescribed by law" requirement, provided that the scope of the discretion and manner of its exercise are indicated with sufficient clarity to give adequate protection against arbitrariness (see Goodwin v. the United Kingdom, judgment of 27 March 1996, Reports of Judgments and Decisions 1996-II, pp. 496 - 97, § 31).
37. In the present case, the registration of newspapers was governed by the Mass Media Act. The domestic courts cited section 13 of that Act as the legal basis for upholding the refusal to register the applicant"s newspaper. That provision requires that the information in the application be consistent with "the real state of affairs". The courts found that the refusal of registration had been justified because the proposed title suggested that the newspaper was affiliated to the Administration of the Russian President, which was not true, and also because the newspaper purported to cover a broader range of subjects than its title suggested.
38. A similar situation has already been examined by the Court in the {Gaweda} case, in which it held that requiring the title of a magazine to embody truthful information is inappropriate from the standpoint of freedom of the press. The title of a periodical is not a statement as such, since its function is essentially to identify the given periodical on the press market for its actual and prospective readers (see {Gaweda}, cited above, § 43).
39. Furthermore, the Court has stressed that the requirement that the title of a newspaper reflect the "real state of affairs" should be based on a legislative provision which clearly authorised it. In the {Gaweda} case the Court found a violation of Article 10 of the Convention because the interpretation given by the courts introduced new criteria, which could not be foreseen on the basis of the text specifying situations in which the registration of a title could be refused (ibid.).
40. A similar situation obtains in the present case. The domestic courts inferred from the phrase "the real state of affairs" employed in section 13 of the Mass Media Act a discretion in favour of the registering authority to refuse registration where it considered that the title of a publication did not satisfy the test of truthfulness or conveyed a misleading impression. The Court considers that that extensive interpretation was not founded on any legal provision which clearly authorised it and was not reasonably foreseeable for the applicant. Therefore, the manner in which the "formalities" for registration were interpreted and applied to the applicant"s exercise of his freedom of expression did not meet the "quality of law" standard under the Convention. In these circumstances, the Court finds that the interference with the applicant"s rights was not "prescribed by law" within the meaning of Article 10 § 2 of the Convention. Accordingly, it is not necessary to examine whether the other requirements laid down in paragraph 2 of Article 10 of the Convention have been met.
41. There has therefore been a violation of Article 10 of the Convention.
II. Application of Article 41 of the Convention
42. Article 41 of the Convention provides:
"If the Court finds that there has been a violation of the Convention or the Protocols thereto, and if the internal law of the High Contracting Party concerned allows only partial reparation to be made, the Court shall, if necessary, afford just satisfaction to the injured party."
A. Damage
43. The applicant claimed 10,000 euros (EUR) in respect of non-pecuniary damage.
44. The Government considered the amount claimed excessive and that the finding of a violation of Article 10 would constitute sufficient just satisfaction in the present case.
45. The Court finds that the applicant suffered non-pecuniary damage, which would not be adequately compensated by the finding of a violation alone. However, the amount claimed by the applicant appears to be excessive. Making its assessment on an equitable basis, it awards the applicant EUR 1,500, plus any tax that may be chargeable on that amount.
B. Costs and expenses
46. The applicant did not make any claims for the costs and expenses incurred before the domestic courts and the Court. Accordingly, the Court does not award anything under this head.
C. Default interest
47. The Court considers it appropriate that the default interest should be based on the marginal lending rate of the European Central Bank, to which should be added three percentage points.
FOR THESE REASONS, THE COURT UNANIMOUSLY
1. Declares the application admissible;
2. Holds that there has been a violation of Article 10 of the Convention;
3. Holds
(a) that the respondent State is to pay the applicant, within three months from the date on which the judgment becomes final in accordance with Article 44 § 2 of the Convention, EUR 1,500 (one thousand five hundred euros) in respect of non-pecuniary damage, to be converted into Russian roubles at the rate applicable at the date of settlement, plus any tax that may be chargeable;
(b) that from the expiry of the above-mentioned three months until settlement simple interest shall be payable on the above amount at a rate equal to the marginal lending rate of the European Central Bank during the default period plus three percentage points;
4. Dismisses the remainder of the applicant"s claim for just satisfaction.
Done in English, and notified in writing on 27 September 2007, pursuant to Rule 77 §§ 2 and 3 of the Rules of Court.
Christos ROZAKIS
President
{Soren} NIELSEN
Registrar