[неофициальный перевод]*
КОМИТЕТ МИНИСТРОВ СОВЕТА ЕВРОПЫ
РЕКОМЕНДАЦИЯ № Rec (2003) 2
КОМИТЕТА МИНИСТРОВ СОВЕТА ЕВРОПЫ ГОСУДАРСТВАМ-ЧЛЕНАМ
О БЫТОВОМ ОБСЛУЖИВАНИИ В НЕБЛАГОПРИЯТНЫХ ГОРОДСКИХ РАЙОНАХ
(13 февраля 2003 года)
____________________________
*Перевод на русский язык Берестнева Ю.Ю.
Комитет министров в соответствии с положениями статьи 15 "b" Устава Совета Европы,
считая, что целями Совета Европы являются усиление единства среди его членов в целях защиты и продвижения идеалов и принципов, являющихся их общим наследием, и содействие их экономическому и социальному прогрессу;
считая, что равномерное и гармоничное развитие городов необходимо для повышения качества жизни, для социально-экономической и культурной интеграции городских жителей и для развития взаимных отношений, основанных на уважении, солидарности и гражданском мире;
осознавая растущее внимание общественности к факторам, порождающим сегрегационные явления в некоторых городских районах, и к проблемам, которые влечет подобное расслоение;
будучи убежденным, что деградация неблагоприятных городских районов может быть остановлена только путем принятия государственными органами решительных и продолжительных мер для улучшения жизненных условий в таких районах, для поддержки интеграции жителей этих районов в общую городскую структуру и для применения законодательства;
считая, что государственные органы, в частности органы местного самоуправления, играют важную роль в создании и восстановлении гармоничных жизненных условий в неблагоприятных городских районах;
считая, что бытовые службы могут значительно способствовать достижению этой цели, так как они укрепляют социальное единство, предоставляя основные услуги для удовлетворения специфических общественных потребностей;
отмечая масштаб изменений, проводящихся в настоящее время в сфере государственного бытового обслуживания с целью повышения его эффективности при сохранении контроля над государственными расходами;
желая предоставить равные права и гарантии всем клиентам бытовых служб, так как в настоящее время в данной области царит заметное неравенство;
учитывая следующие Рекомендации государствам-членам;
- Rec (99) 9 о роли спорта в укреплении социального единства;
- Rec (2001) 1 о работниках социальной сферы;
- Rec (2001) 10 о Европейском кодексе полицейской этики;
- Rec (2001) 19 об участии граждан в общественной жизни своих районов;
учитывая отчет Организационного комитета в области местной и региональной демократии (Steering Committee on Local and Regional Democracy) "О бытовом обслуживании в неблагоприятных городских районах и на малозаселенных территориях" и приведенные в нем примеры хорошей практики;
учитывая следующие документы Европейского конгресса органов местного и регионального самоуправления:
- Рекомендация 19 (1996) об аспектах европейской городской политики;
- Рекомендация 26 (1996) о здоровье и гражданстве: защита беднейших слоев населения в Европе;
- Рекомендация 36 (1997) о преступности и проблемах безопасности в Европе;
- Рекомендация 80 (2000) о преступности и проблемах безопасности в Европе: роль органов местного самоуправления;
- Европейская городская хартия;
- Мнение 18 (2002) о предварительной рекомендации Комитета министров о бытовом обслуживании в неблагоприятных городских районах;
учитывая Стратегию укрепления социального единства, принятую Европейским комитетом по укреплению социального единства, а также проект "Достоинство и социальное исключение" (Human Dignity and Social Exclusion (HDSE)),
Рекомендует правительствам государств-членов:
1. принять меры для обеспечения того, чтобы бытовое обслуживание в неблагоприятных городских районах соответствовало стандартам, обычно применяющимся к гражданам, и его форма и качество были приспособлены к специфическим потребностям соответствующих районов;
2. достигнуть оптимальной рентабельности бытовых служб, в том числе с помощью таких мер, как размещение всех служб в одном месте или развитие системы предоставления комплекса услуг одной службой, хотя бы для того, чтобы минимизировать риск возникновения слишком высокого финансового бремени или закрытия служб;
3. учитывать Руководящие положения, изложенные в Приложении к настоящей Рекомендации, при формировании своей политики и законодательства, чтобы улучшить снабжение государственных бытовых служб в неблагоприятных городских районах, как одного из средств борьбы с расслоением городского населения;
4. объединить органы местного самоуправления и других поставщиков общественных услуг при определении, проведении и исполнении национальной политики по борьбе с расслоением городского населения путем предоставления бытовых услуг;
5. уважая инициативы, компетенцию и распорядительные полномочия органов местного самоуправления, принять соответствующую политику, законодательные и финансовые меры по поддержке органов местного самоуправления в их усилиях по созданию бытовых служб и их приспособлению к потребностям жителей неблагоприятных городских районов;
6. перевести настоящую Рекомендацию и Приложение к ней на свои официальные языки и довести их до сведения органов местного самоуправления и общества с помощью различных средств (например, интернет-сайтов);
7. инициировать диалог с органами местного самоуправления и другими поставщиками общественных услуг в своей стране с целью принятия общих программ сокращения неравенства в городах и уменьшения расслоения городского населения, которые учитывали бы изложенные в Приложении Руководящие положения.
Приложение
к Рекомендации № Rec (2003) 2
РУКОВОДЯЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
О БЫТОВОМ ОБСЛУЖИВАНИИ В НЕБЛАГОПРИЯТНЫХ
ГОРОДСКИХ РАЙОНАХ (НГР)
Государственные органы располагают многочисленными средствами для проведения своей политики. Европейские страны*определили различную степень приоритетности для следующих мер: улучшение инфраструктуры и системы учреждений, поощрение создания рабочих мест и экономического развития, поддержка участия общественности в делах местного самоуправления и улучшенные общественные службы в таких районах.
____________________________
*Эти Руководящие положения основаны на практике, осуществляемой государствами-членами Совета Европы и определенной Организационным комитетом в области местной и региональной демократии в отчете "О бытовых службах в неблагоприятных городских районах и на малозаселенных территориях".
Различные государственные органы, ответственные за предоставление бытовых услуг в НГР, должны сотрудничать друг с другом; это означает, с одной стороны, что центральные правительства (в федеральных государствах - региональные правительства) должны привлекать органы местного самоуправления к участию на всех стадиях создания, исполнения и оценки услуг, предоставляемых напрямую в таких районах, и с другой стороны, что они должны по мере возможности помогать органам местного самоуправления реализовывать свои проекты предоставления услуг. Но это не значит, что центральные государственные органы должны подменять собою органы местного самоуправления, исполняя их обязанности, или что они должны централизовать борьбу против неравенства; органы местного самоуправления являются и должны оставаться главными действующими лицами в данной борьбе, так как они лучше всего разбираются в ситуации и имеют больше шансов справиться с проблемой.
Также важно скоординировать различные средства проведения политики для формирования истинной политики устойчивого городского развития в целях повышения ее эффективности. Устойчивость развития должна быть центральным положением любой программы или политики в отношении НГР. Опыт нескольких европейских стран показывает, что трудности проблемных районов не могут быть решены на устойчивой основе, например, с помощью мер городского планирования или мер безопасности, принимаемых по отдельности; напротив, опыт показывает, что одновременное и скоординированное использование различных мер оказывается более эффективным и устойчивым, чем, например, использование похожих мер, не скоординированных в пространстве или во времени.
Также нельзя не отметить, что предупредить болезнь легче, чем ее вылечить. Политика, применяемая в НГР, может быть распространена и на другие районы в целях избежания появления порочного круга, что может повлечь ухудшение условий жизни и расслоение местного населения. На этом фоне меры по сохранению и улучшению бытовых услуг позволяют добиться положительных результатов в относительно короткий срок.
Усовершенствование бытовых служб может осуществляться путем приспособления традиционных услуг к специфическим потребностям жителей, создания специальных услуг для этих районов и развития новых форм сотрудничества между службами и между органами.
I. Более правильное установление границ проблемных районов
Попытки государственных органов (включая финансовые меры) по проведению в жизнь своей политики должны быть целенаправленными. Поэтому важно правильно определить как районы с наибольшими трудностями, так и факторы, делающие их неблагоприятными.
Учитывая многообразие ситуаций, существующих в проблемных городских районах, определение этих районов и факторов должно основываться на оценке, проведенной органами местного самоуправления или соответствующими учреждениями. Полученные результаты должны быть проанализированы национальными органами, после чего у них может появиться техническая информация, необходимая для принятия обоснованных политических решений и создания правовой базы для деятельности органов местного самоуправления в таких районах.
Правительство поэтому должно сотрудничать с органами местного самоуправления на нескольких уровнях.
1. Проведение социологических и эконометрических исследований
Данные исследования должны помочь определить географические границы проблемных районов и потенциальных проблемных районов, а также пролить свет на влияние различных факторов на появление и рост таких районов. Следовательно, они помогут определить критерии и параметры, в соответствии с которыми районы должны быть отнесены к проблемным.
2. Оценка целесообразности принятия гибкого законодательного определения таких районов, которая может облегчить исполнение специальных мероприятий и программ
В некоторых случаях наличие правового определения может способствовать лучшему приспособлению деятельности в отношении НГР к различным специфическим ситуациям и предупредить должностные преступления и излишнюю трату сил. Когда государство берет на себя обязательство (inter alia, финансовое) минимизировать негативные факторы в таких районах, оно должно обеспечить, чтобы выделяемые ресурсы использовались в интересах районов, находящихся в наихудшем положении. Но это не должно стать препятствием для осуществления местного самоуправления. Органы местного самоуправления должны оставить себе достаточное пространство для маневра, чтобы иметь возможность приспособить свои программы к потребностям НГР.
II. Реформа служб, позволяющая им нести
ответственность перед людьми, а не за создание проблем
Любая политика, проводимая в неблагоприятных городских районах и на территориях с небольшой плотностью населения, должна ставить в центр внимания людей и отвечать чаяниям конечных пользователей услугами.
Главной целью любой стратегии и политики должно быть улучшение качества жизни жителей в этих районах и уничтожение всех форм социального неравенства. Другие цели, например, улучшение городского ландшафта или системы образования, или сокращение уровня преступности, должны считаться дополнительными стадиями на пути к достижению главной цели.
Для достижения главной цели необходимо соблюдение трех требований:
1. Приспособление административных структур для удовлетворения потребностей граждан, а не административных нужд
Наиболее удобной для удовлетворения общественных потребностей моделью является предоставление всего комплекса услуг в одном месте. Органы власти должны установить приоритет на создании учреждений, которые могли бы этим заниматься, так как это увеличит комфорт граждан и поможет уменьшить стоимость этих услуг. "Мобильные офисы" также являются интересным решением проблемы предоставления бытовых услуг в районах, в которых критическая масса пользователей еще не достигнута. Если создание подобной службы невозможно, необходимо, по крайней мере, избегать искусственных барьеров между административными службами и упростить учреждения для приема пользователей таким образом, чтобы те могли быть быстро направлены в "правильную" службу.
2. Повышение доступности служб
Повышение доступности служб может быть достигнуто несколькими способами:
- близость служб в пространстве, которая подразумевает оптимальное использование отделений и офисов администрации. Для предупреждения появления связанных с этим дополнительных нецелесообразных расходов необходимо эффективно использовать доступные информационные технологии;
- более быстрое предоставление услуг, которое подразумевает, например, упрощенные процедуры, часы работы, соответствующие расписанию жителей, и методы работы, позволяющие лучше обслуживать потоки клиентов и избегать длинных очередей;
- сниженная плата за пользование услугами, в частности, для самых незащищенных слоев населения;
- улучшенное предоставление услуг в некоторых случаях (инвалиды, малоимущие), в том числе их активное определение;
- учет языковых проблем многих жителей этих районов;
- наличие эффективных служб общественного транспорта, которые позволят облегчить доступ к государственным службам, которые не могут быть децентрализованы.
3. Поощрение участия жителей во всех проектах, проводимых в данных районах, и привлечение их к этим проектам
Для достижения этой цели может быть принято несколько мер:
- обеспечить и облегчить доступ граждан к информации, касающейся дел района (учреждение информационных агентств, центров документации, общественных баз данных; использование информационных технологий и т.д.);
- проводить полностью отработанную политику связи для информирования жителей данных районов о роли различных служащих и о возможности участия;
- создать органы, такие как районные советы, или избираемые, или состоящие из избранных представителей, которые были бы наделены совещательными и информационными функциями и, возможно, исполнительными полномочиями;
- поощрять участие местных жителей (напрямую или через районные ассоциации) в создании и исполнении проектов, которые имеют прямое отношение к их району;
- через органы местного самоуправления назначить избранных представителей, ответственных за наблюдение за проблемами района на межотраслевой основе (распределение или делегирование полномочий на географической