[неофициальный перевод]*
ЕВРОПЕЙСКИЙ СУД ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА
БЫВШАЯ ПЕРВАЯ СЕКЦИЯ
ДЕЛО "БАСКСКАЯ НАЦИОНАЛИСТИЧЕСКАЯ ПАРТИЯ -
РЕГИОНАЛЬНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ "ИПАРРАЛЬДЕ" (PARTI NATIONALISTE
BASQUE - ORGANISATION REGIONALE D'IPARRALDE) ПРОТИВ ФРАНЦИИ"
(Жалоба N 71251/01)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
(Страсбург, 7 июня 2007 года)
____________________________
*Перевод на русский язык Берестнева Ю.Ю.
По делу "Баскская националистическая партия - региональная организация "Ипарральде" против Франции" Европейский суд по правам человека (бывшая Первая секция), заседая Палатой в составе:
Х.Л. Розакиса, Председателя Палаты,
Л. Лукайдеса,
Ж.-П. Коста,
Ф. Тюлькенс,
Н. Ваич,
А. Ковлера,
Э. Штейнер, судей,
а также при участии С. Нильсена, Секретаря Секции Суда,
заседая 15 мая 2007 г. за закрытыми дверями,
вынес следующее Постановление:
ПРОЦЕДУРА
1. Дело было инициировано жалобой (N 71251/01), поданной 25 апреля 2001 г. в Европейский суд по правам человека против Французской Республики юридическим лицом, зарегистрированным во Франции, Баскской националистической партией - региональной организацией "Ипарральде" (далее - партия-заявитель) в соответствии со статьей 34 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.
2. Интересы заявителя в Европейском суде представляли Ксавье Шальбо (Javier Chalbaud), Иньиго Куинтана ({Inigo}*Quintana) и Алехандро Карбальо (Alejandro Carballo), адвокаты из г. Бильбао (Bilbao). Власти Франции в Европейском суде были представлены Уполномоченным Франции при Европейском суде по правам человека Эдвиж Бельяр (Edwige Belliard), директором Правового департамента Министерства иностранных дел Франции.
____________________________
*Здесь и далее по тексту слова на национальном языке набраны латинским шрифтом и выделены фигурными скобками.
3. Принимая во внимание доводы, представленные властями государства-ответчика, и доводы, представленные партией-заявителем, а также заключение Европейской комиссии за демократию через право (Венецианская комиссия), принятое в ходе ее 66-ой пленарной сессии (17 - 18 марта 2006 г.; документ CDL-AD (2006) 014), представленное по просьбе Европейского суда (пункт 2 правила А1 Регламента Суда), Решением от 5 октября 2006 г. Европейский суд объявил жалобу приемлемой для рассмотрения по существу.
ФАКТЫ
I. Обстоятельства дела
4. Партия-заявитель зарегистрирована в качестве ассоциации, образованной путем подачи заявления на основании Закона об объединениях от 1 июля 1901 г. Ее название на баскском языке - Эуско Альдерди Хельтсалеа - Ипарральдеко Эракундеа" (Euzko Alderdi Jeltzalea - Iparraldeko Erakundea), в переводе на французский означает "Баскская националистическая партия - региональная организация "Ипарральде". Юридическим адресом партии является г. Байонна (Bayonne) (Франция). Словом "Иппаральде" на баскском языке называется территория на юго-западе Франции.
В Уставе партии-заявителя от 19 августа 1996 г. указано, что она "является региональным отделением Баскской националистической партии (EAJ-PNB) в провинциях Лапбурди (Лябур) (Laburdi (Labourd)), Бенафарроа (Нижняя Наварра) (Benafarroa (Lower Navarre)) и Субероа (Суль) (Zuberoa (Soule))" и принимает "национальную идеологию Баскской националистической партии" и "традиционные принципы и систему функционирования Баскской националистической партии в силу их соответствия настоящему Уставу". Баскская националистическая партия (Eusko Alderdi Jeltzalea - Partido Nacionalista Vasco) является политической партией Испании, целью которой является защита и содействие национальному движению басков.
5. Партия-заявитель указала, что ее деятельность не отличается от деятельности любой политической партии: она разрабатывает политические программы, выдвигает кандидатов для участия в выборах и принимает участие в избирательных кампаниях.
6. Для того, чтобы иметь возможность сбора средств, в частности финансовых взносов Баскской националистической партии, партия-заявитель учредила ассоциацию по финансированию на основании статьи 11 Закона от 11 марта 1988 г. о (финансовой прозрачности) политической жизни. 16 сентября 1998 г. в соответствии со статьей 11-1 данного Закона партия-заявитель подала заявление о разрешении деятельности этой ассоциации в Национальную комиссию по отчетам об избирательной кампании и политическом финансировании (Commission nationale des comptes de campagnes et des financements politiques) ("Национальная комиссия").
22 января 1999 г. Национальная комиссия отклонила это заявление решением, принятым по следующим основаниям:
"/.../
В Национальную комиссию было подано заявление о разрешении деятельности ассоциации по финансированию Баскской националистической партии в качестве ассоциации по финансированию этой политической партии по смыслу статьи 11 Закона, измененного 11 марта 1988 г.
В Заключении комиссии, опубликованном в официальном издании от 18 ноября 1998 г.... и принятом председателем партии [-заявителя] в его Письме от 20 января 1999 г., установлено, что эта партия получает денежные средства от Баскской националистической партии Испании.
Статья 11-4 Закона от 1 марта 1988 г. N 88-227, измененная статьей 16-1 Закона от 19 января 1995 г. № 95-65, запрещает финансирование политической партии любым юридическим лицом, относящимся к юрисдикции иностранного государства.
Баскская националистическая партия получает субсидии от Баскской националистической партии Испании, чье официальное признание правом Испании ничего не меняет в отношении ее характера иностранного юридического лица.
Следовательно, незаконное финансирование, источниками которого по существу является Баскская националистическая партия, не позволяет ему предоставить разрешение на функционирование ассоциации по финансированию на основании закона.
/.../".
7. 22 июня 1999 г. партия-заявитель подала в Национальную комиссию административную жалобу, которая была отклонена 2 июля 1999 г. Решением, содержащим следующее:
"/.../
Относительно [предполагаемого] отсутствия запрета финансирования политической партии Франции политической партией иностранного государства:
Сравнив положения статьи L.52-8 Избирательного кодекса Франции, применяемой к избирательным кампаниям, и статьи 16-1 Закона от 19 января 1995 г., заявитель утверждал, что статья 16-1... ограничивается уточнением, что одна политическая партия может финансировать другую политическую партию и что в отличие от избирательных кампаний никакое законодательное или подзаконное положение прямо не запрещает финансирование политической партии другой политической партией иностранного государства.
Этот довод не учитывает часть 5 статьи 11-4 Закона от 11 марта 1988 г., измененный Законами от 15 января 1990 г. и 19 января 1995 г., в соответствии с которой "никакая общественная организация или финансовый представитель не могут прямо или косвенно получать взносы или финансовую помощь от иностранного государства или юридического лица, относящегося к юрисдикции иностранного государства".
В соответствии со статьей 11 Закона от 11 марта 1988 г. участие общественной организации или финансового представителя является обязательным для получения денежных средств.
Из двух этих положений, взятых в совокупности, следует, что партия не может получать денежные средства от политической партии, являющейся юридическим лицом, относящимся к юрисдикции иностранного государства.
Относительно [предполагаемого] нарушения принципа Сообщества о беспрепятственном движении капиталов и [предполагаемого] несоответствия с изменениями в национальном избирательном праве:
Эти два принципа противоречат четким положениям французского законодательства.
Во-первых, беспрепятственное движение капиталов не мешает национальному законодательству регулировать некоторые аспекты.
Во-вторых, транснациональное представительство партий не предусматривает в обязательном порядке финансовую поддержку иностранных государств, и, вопреки утверждениям заявителя, запрет оказывать такую поддержку никоим образом не мешает осуществлению активного и пассивного избирательного права...".
8. 3 сентября 1999 г. партия-заявитель обратилась в Государственный совет Франции с жалобой об отмене этого последнего решения, которая была отклонена Постановлением этого высшего органа административной юстиции от 8 декабря 2000 г., содержащим следующее:
"/.../
Статья 11 Закона от 11 марта 1988 г. № 88-227 о (финансовой прозрачности) политической жизни в редакции Закона от 15 января 1990 г. N 90-55 предусматривает, что политические партии и их территориальные и специализированные органы "получают денежные средства через назначенного ими [представителя], которым может являться общественное объединение или физическое лицо". Согласно статье 11-1, добавленной в Закон от 11 марта 1988 г. Законом от 15 января 1990 г., "согласие на образование общественного объединения по финансированию политической партии выдается Национальной комиссией по отчетам об избирательной кампании и политическом финансировании". Из положений первого абзаца статьи 11-6, добавленной в Закон от 11 марта 1988 г. Законом от 15 января 1990 г., следует, что дача согласия обусловлена соблюдением общественным объединением требований, содержащихся в статьях 11-1 и 11-4 Закона. В число предусмотренных требований входят требования предпоследнего абзаца статьи 11-4, в соответствии с которыми: "общественное объединение или финансовый представитель политической партии не могут прямо или косвенно получать взносы или финансовую помощь от иностранного государства или юридического лица, относящегося к юрисдикции иностранного государства".
/.../
О соблюдении норм национального законодательства
Объединение-заявитель утверждало, что комиссия неверно применила положения статьи 11-4 Закона от 11 марта 1988 г. и что в случае, когда превалирует толкование, данное комиссией, положения законодательства, приведенные при обосновании ее решения, должны быть отклонены в связи с тем, что они противоречат Конституции и несовместимы с международными обязательствами, взятыми на себя Францией.
Довод о несоответствующем применении статьи 11-4 Закона от 11 марта 1988 г.:
...Предпоследний абзац статьи 11-4 Закона от 11 марта 1988 г. запрещает общественным объединениям получать финансирование "от иностранного государства или юридического лица, относящегося к юрисдикции иностранного государства". Иностранные политические партии, которые являются юридическими лицами, относящимися к юрисдикции иностранного государства, подпадают под действие этого ограничения. Ни целью, ни последствиями изменений, внесенных Законом от 19 января 1995 г. во второй абзац статьи 11-4, которые действительно, с одной стороны, запрещают юридическим лицам финансировать деятельность политической партии или политического объединения, и, с другой стороны, исключает из этого запрета "политические партии и политические объединения" в связи с ролью, возложенной на них статьей 4 Конституции от 4 октября 1958 г., не было снятие с иностранных политических партий запрета для юридических лиц, относящихся к юрисдикции иностранного государства, финансировать политическую партию Франции. Соответственно, объединение-заявитель не может обоснованно утверждать, что обжалуемое решение было принято на основании неверного применения положения предпоследнего абзаца статьи 11-4 Закона от 11 марта 1988 г., приравненного к положениям второго абзаца этой статьи;
Довод о нарушении статьи 11 Декларации прав человека и гражданина:
Государственному совету, действующему в качестве судебного органа, не надлежит выносить решения по спорам, касающимся соответствия закона Конституции. Таким образом, довод о том, что статья 11-4 Закона от 11 марта 1988 г. противоречит статье 11 Декларации прав человека и гражданина, которая указана в преамбуле Конституции, является неприменимым.
Довод о том, что закон несовместим с международными обязательствами Франции:
Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод:
Объединение-заявитель ссылалось на Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод, которая в пункте 1 статьи 10 гарантирует каждому право свободно выражать свое мнение "без какого-либо вмешательства со стороны публичных властей и независимо от государственных границ", а статья 14 предусматривает, что пользование правами и свободами, признанными в Конвенции, должно быть обеспечено "без какой бы то ни было дискриминации по признаку... национального происхождения";
Даже если допустить, как это утверждает объединение-заявитель, что регулирование условий финансирования политических партий отражается на праве на свободу выражения мнения по смыслу пункта 1 статьи 10 Конвенции, который кроме свободы выражения мнения предусматривает также "свободу получать и распространять информацию и идеи", пункт 2 этой же статьи предусматривает, однако, что "осуществление этих свобод, налагающее обязанности и ответственность", может быть сопряжено с "ограничениями, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе", в связи с тем, что они отвечают тому или иному требованию, предусмотренному в упомянутом пункте, среди которых фигурируют и "интересы общественного порядка".
Политические партии и политические объединения, указанные в статье 4 Конституции Французской Республики, призваны способствовать выражению мнений в ходе выборов при соблюдении принципов национального суверенитета. Запретив иностранным государствам и юридическим лицам, относящимся к юрисдикции иностранного государства, финансировать национальные политические партии, законодательная власть намеревалась исключить возможность возникновения зависимости, нарушающей принцип национального суверенитета. Преследуемая цель также касалась интересов общественного порядка по смыслу условий пункта 2 статьи 10 Конвенции. С учетом как обоснованности этой меры, так и того факта, что условия финансирования политических партий затрагивают право на свободу выражения мнения только косвенно, принимая во внимание пределы усмотрения, которые пункт 2 статьи 10 Конвенции предоставляет национальной законодательной власти, положения статьи 11-4 Закона от 11 марта 1988 г. не являются несовместимыми ни с условиями статьи 10 Конвенции, ни с положениями статьи 14 Конвенции.
Право Сообщества:
Объединение-заявитель утверждало, что, поскольку источниками средств общественного объединения, заявление о согласии на образование которой было отклонено, является политическая партия, зарегистрированная в государстве-члене Европейского сообщества, положения предпоследнего абзаца статьи 11-4 Закона от 11 марта 1988 г., как они применяются в положении, регулируемом правом Сообщества, являются несовместимыми с некоторыми условиями Договора, учредившего