[неофициальный перевод]*
ЕВРОПЕЙСКИЙ СУД ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА
БОЛЬШАЯ ПАЛАТА
ДЕЛО "ФРИДЛЕНДЕР (FRYDLENDER) ПРОТИВ ФРАНЦИИ"
(Жалоба N 30979/96)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
(Страсбург, 27 июня 2000 года)
____________________________
*Перевод на русский язык Берестнева Ю.Ю.
По делу "Фридлендер против Франции" Европейский суд по правам человека, заседая Большой палатой в составе:
Э. Пальм, Председателя Палаты,
Ж.-П. Коста,
А. Пастора Ридруехо,
Л. Феррари Браво,
Л. Кафлиша,
Ф. Тюлькенс,
В. Фюрманна,
К. Юнгвирта,
М. Фишбаха,
В. Буткевича,
Й. Касадеваля,
Б. Цупанчича,
Н. Ваич,
Дж. Хедигана,
В. Томассен,
Т. Панцыру,
К. Трайа, судей,
а также при участии М. де Бур-Буккикио, Заместителя Секретаря-Канцлера Суда,
заседая за закрытыми дверями 15 марта и 17 мая 2000 г.,
вынес на последнем заседании следующее Постановление:
ПРОЦЕДУРА
1. Дело было передано в Европейский суд в соответствии с положениями, действовавшими до вступления в силу Протокола № 11 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее - Конвенция)*, Европейской комиссией по правам человека (далее - Европейская комиссия) 6 марта 1999 г. (пункт 4 статьи 5 Протокола № 11 к Конвенции и бывшие статьи 47 и 48 Конвенции).
____________________________
*Примечание Секретариата Европейского суда: Протокол № 11 к Конвенции вступил в силу 1 ноября 1998 г.
2. Дело было инициировано жалобой (N 30979/96), поданной 20 ноября 1995 г. в Европейскую комиссию против Французской Республики гражданином Франции Николя Фридлендером (Nicolas Frydlender) (далее - заявитель) в соответствии с бывшей статьей 25 Конвенции. Заявитель жаловался на нарушение его права на судебное разбирательство в течение разумного срока по смыслу пункта 1 статьи 6 Конвенции. Европейская комиссия объявила жалобу приемлемой 14 апреля 1998 г. В своем Докладе от 20 октября 1998 г. (бывшая статья 31 Конвенции) Европейская комиссия выразила мнение, что имело место нарушение пункта 1 статьи 6 Конвенции (двадцатью голосами против десяти).
3. Интересы заявителя в Европейском суде представлял Ф.-А. Бриар (F.-H. Briard) адвокат коллегии адвокатов при Государственном совете (Conseil d'Etat) Франции и Кассационном суде Франции. Власти Франции в Европейском суде были представлены Уполномоченным Франции при Европейском суде по правам человека М. Дюброкар (M. Dubrocard), заместителем директора Департамента по правам человека Министерства иностранных дел Франции.
4. 31 марта 1999 г. коллегия Большой палаты решила, что дело должно быть рассмотрено Большой палатой Европейского суда (пункт 1 правила 100 Регламента Суда). 26 апреля 1999 г. Председатель Европейского суда Л. Вильдхабер принял решение, что в интересах надлежащего отправления правосудия дело должно быть рассмотрено Большой палатой в том же составе, что и дело "Пеллегрен против Франции" (Pellegrin v. France) (правило 24, пункт 2 правила 43 и правило 71 Регламента Суда).
5. Заявитель и власти Франции представили свои доводы по существу жалобы в июне 1999 года. По запросу Европейского суда в феврале 2000 года стороны представили дополнительные меморандумы по вопросам, затронутым в деле, в свете Постановления Большой палаты Европейского суда по делу "Пеллегрен против Франции" (см. Постановление Большой палаты Европейского суда, жалоба № 28541/95, ECHR 1999-VIII).
6. 15 марта 2000 г. во Дворце прав человека в г. Страсбурге состоялись открытые слушания по настоящему делу.
В Европейский суд явились:
a) от властей Франции:
Ж.-Ф. Добелль (J.-F. Dobelle), заместитель директора Правового департамента Министерства иностранных дел Франции, Уполномоченный Франции при Европейском суде по правам человека,
П. Буссарок (P. Boussaroque), судья административного суда, прикомандированный к Правовому департаменту Министерства иностранных дел Франции, советник;
b) от заявителя:
Ф.-А. Бриар, адвокат коллегии адвокатов при Государственном совете Франции и Кассационном суде Франции, адвокат.
Заявитель также присутствовал на слушаниях.
Европейский суд заслушал обращения Ф.-А. Бриара, выступавшего от имени заявителя, и Ж.-Ф. Добелля, выступавшего от имени властей Франции.
ФАКТЫ
I. Обстоятельства дела
7. В июле 1972 года заявитель был нанят на государственную службу по индивидуальному контракту (agent contractuel) в Департамент экономического развития Министерства экономики Франции. В соответствии с контрактом 29 сентября 1977 г. он был направлен в Афины (Athens) работать техническим советником.
После внесения 30 августа 1984 г. изменений в контракт от 29 сентября 1977 г. заявителя назначили в г. Нью-Йорк (New York), где с 25 июня 1984 г. он возглавил независимое подразделение Департамента экономического развития. По указанию главного коммерческого советника посольства Франции в г. Вашингтоне (Washington), которому также подчинялся атташе по сельскохозяйственным вопросам, заявителя назначили заведовать вопросами, связанными с торговлей вином, пивом и алкогольной продукцией, в рамках которых он вел дела с экспортерами и импортерами, в частности компанией "СОПЕКСА" (SOPEXA) (общество расширения продаж продуктов и сельскохозяйственных товаров ({Societe}*pour l'expansion des ventes des produits alimentaires et agricoles)).
____________________________
*Здесь и далее по тексту слова на национальном языке набраны латинским шрифтом и выделены фигурными скобками.
8. В соответствии с Декретом от 18 июня 1969 г. № 69-697 об общих сроках и условиях лиц, работающих за рубежом на государство по индивидуальным контрактам, заявитель работал на основании серий тридцатимесячных контрактов, которые автоматически продлевались по умолчанию, если явно не выражалось намерение их прекратить. Государство могло прекратить контракт в одностороннем порядке с уведомлением за три месяца за, inter alia, ненадлежащее осуществление своих профессиональных обязанностей.
9. В Письме от 10 декабря 1985 г., о котором заявитель был уведомлен 27 декабря 1985 г., министр экономики сообщил заявителю, что в связи с ненадлежащим осуществлением им своих профессиональных обязанностей государство не намерено продлевать контракт после истечения его срока 13 апреля 1986 г. В Письме от 9 января 1986 г., поступившем заявителю 21 января 1986 г., министр сообщил заявителю о своем окончательном решении не продлевать контракт на том основании, что, среди прочего, заявитель выказал явный недостаток инициативы в отношении импортеров товаров.
10. Письмами от 28 февраля, 3 марта и 13 июня 1986 г. заявитель направил в административный суд г. Парижа три заявления о судебном пересмотре решения министра. В первом заявитель просил аннулировать Письмо министра от 10 декабря 1985 г., которое носило характер предварительного решения по сравнению с окончательным. Во втором заявитель просил отменить окончательное решение о своем увольнении, изложенное в Письме от 9 января 1986 г. В третьем оспаривалась законность назначения нового служащего на должность заявителя.
11. Решением от 6 января 1989 г. административный суд г. Парижа отклонил все три заявления, объединив их в одно производство.
12. 24 октября 1989 г. заявитель подал в Государственный совет Франции уведомление о жалобе по вопросам права. 23 февраля 1990 г. он подал жалобу. Решением от 10 мая 1995 г., которое поступило заявителю 26 октября 1995 г., Государственный совет отклонил жалобу, указав, inter alia, что министр имел право уволить заявителя в связи с ненадлежащим осуществлением им своих профессиональных обязанностей.
II. Применимое национальное законодательство
и правоприменительная практика
A. Общие сроки и условия службы атташе по коммерческим
и сельскохозяйственным вопросам и советников, работающих
на департамент экономического развития
Министерства экономики Франции
13. Согласно статье 1 Декрета от 19 апреля 1950 г. N 50-446, закрепляющего нормы о сроках и условиях службы сотрудников, занимающихся вопросами экономического развития, "государственные служащие служб экономического развития, работающие за рубежом, являются сотрудниками, подведомственными министру экономики. При осуществлении своих обязанностей они должны быть приписаны к дипломатической миссии либо к консульству...".
В статье 3 Декрета закреплено, что указанные лица действуют в качестве представителей министра экономики Франции в отношении всех вопросов, касающихся зарубежной торговли Франции. В частности, они отвечают за изучение всех проблем, касающихся экономики Франции, предоставления информации различным административным органам Франции и помощи в подготовке, обсуждении и исполнении коммерческих договоров и соглашений. Они также должны участвовать в различных исследованиях, специальных проектах и во всех экономически значимых событиях, организованных или возглавляемых различными министерствами или официальными группами, защищать общие экономические интересы страны и в связи с этим оказывать на зарубежных рынках прямую помощь французским бизнесменам, промышленникам и производителям сельскохозяйственной продукции.
В департаменте зарубежного экономического развития числятся 128 человек. Коммерческие атташе второго класса набираются из выпускников Национального колледжа администрирования (ENA); коммерческие советники различных классов могут, кроме того, быть набраны из государственной гражданской службы. Все коммерческие советники и атташе назначаются на зарубежные посты приказом министра экономики Франции по согласованию с министром иностранных дел Франции.
14. Кроме того, Законом от 27 марта 1950 г. № 50-340 было создано еще пять должностей атташе по сельскохозяйственным вопросам. Атташе по сельскохозяйственным вопросам подчиняются начальнику соответствующей службы по экономическому развитию. Их обязанности описаны в статье 3 Декрета от 3 декабря 1956 г. N 56-1242: они изучают с технической точки зрения проблемы, препятствующие сельскохозяйственному развитию Франции, особенно путем установления рынков сбыта на местных рынках для ввозимой из Франции сельскохозяйственной продукции, и действуют в качестве советников во время подготовки переговоров по международным экономическим соглашениям и их применению, оказывая начальнику службы помощь в его отношениях с административными властями по вопросам, касающимся международной торговли.
B. Общие сроки и условия службы лиц, работающих
на государство за рубежом по индивидуальным контрактам
15. Общие сроки и условия службы граждан Франции, работающих на государство или административные органы государственной власти за рубежом по индивидуальным контрактам изложены в Декрете от 18 июня 1969 г. № 69-697. Положения этого Декрета не применимы к служащим, оказывающим техническую помощь или сотрудничество и предоставленным в распоряжение иностранного государства. Разные виды должностей определяются в приказах соответствующих министерств. Эти должности могут быть заполнены либо внештатными наемными работниками, либо штатными государственными служащими.
16. Соответствующие положения Декрета устанавливают следующее:
Статья 6
"Лица, к которым применима статья 1, подписывают контракт о службе. Контракт, в котором должна быть ссылка на положения настоящего Декрета, должен содержать сведения о длительности его действия, дате начала его действия, категории служащего, его разряде и обязанностях, о приемлемой группе пособия на проживание, стране назначения и, если уместно, группе пособия на семью".
Статья 8
"Если сотрудник нанимается непосредственно в стране назначения, контракт должен заключаться на срок не менее трех лет. Если сотрудник нанимается во Франции или не в стране назначения, контракт должен заключаться на срок не менее 30 месяцев плюс срок отпуска домой, на которое это лицо официально имеет право.
/.../
Контракт не вступает в силу, пока не истечет испытательный срок или срок стажировки, который нанимаемое лицо могут обязать пройти после подписания контракта в государстве его найма. Контракт может быть прекращен любой из сторон без ограничений или уведомлений в любое время во время этого испытательного периода или по его истечении".
Статья 10
"Контракт прекращается в следующих случаях:
1) когда срок его действия истекает, за исключением случаев, когда он продлевается автоматически по умолчанию на такой же срок, если только не прекращается государством или служащим как минимум за три месяца до истечения срока действия контракта. Отказ возобновить контракт или подписать новый контракт считается отказом от должности. Такой отказ со стороны государства считается увольнением, если только в течение шести месяцев с момента истечения срока действия старого контракта не подписывается новый;
2) в любой момент прекращается государством с уведомлением служащего за три месяца, если основанием для прекращения являются сокращение штатов или дисциплинарные вопросы".
C. Практика Суда Европейских сообществ
и Сообщение Комиссии, опубликованное в Официальном журнале
Европейского сообщества (OJEC) 8 марта 1988 г. № C 72
17. В статье 48 (4) Договора от 25 марта 1957 г. об образовании Европейского экономического сообщества (Договор о ЕЭС) сообщается об ограничении принципа свободы передвижения в отношении работников в рамках ЕЭС, имеющих отношение к "работе на государственной службе". Суд Европейских сообществ разработал ограничительное толкование этого исключения. В своем Постановлении от 17 декабря 1980 г. по делу "Европейская комиссия против Бельгии" (C-149/79, ECR 3881) Суд решил, что ограничение касалось только должностей, которые подразумевали прямое или косвенное участие в осуществлении полномочий, предоставленных публичным правом, а также обязанностей, предназначенных для охраны общих интересов государства или иных публичных властей, и которые таким образом подразумевали наличие особой связи между занимающими их лицами и государством и взаимность прав и обязанностей, которые формируют основу гражданственных отношений.
18. Европейская комиссия, на которую Договором о ЕЭС возложена ответственность по обеспечению правильного применения норм Сообщества, отметила, что большое количество должностей, которые должны бы подпадать под ограничение, на самом деле не имели отношения к осуществлению полномочий, предоставляемых публичным правом, или к защите общих интересов государства.
19. В Сообщении от 18 марта 1988 г. Комиссия поставила перед собой задачу отдельно указать те действия, на которые распространялось ограничение, и те, на которые оно не распространялось. Таким образом, она установила две четких категории действий, исходя из того, касались они или нет "прямого либо косвенного участия в осуществлении полномочий, предоставляемых публичным