[неофициальный перевод]
ЕВРОПЕЙСКИЙ СУД ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА
БОЛЬШАЯ ПАЛАТА
РЕШЕНИЕ
О КОМПЕТЕНЦИИ ЕВРОПЕЙСКОГО СУДА ВЫНЕСТИ
КОНСУЛЬТАТИВНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(Страсбург, 2 июня 2004 года)
Европейский суд по правам человека заседая Большой палатой в составе:
Л. Вильдхабера, Председателя Большой палаты,
Х.Л. Розакиса,
Ж.П. Косты,
Г. Ресса,
Сэра Николаса Братцы,
Л. Кафлиша,
Р. Тюрмена,
К. Бырсана,
В. Буткевича,
Н. Ваич,
М. Пелонпяя,
А.Б. Баки,
Р. Марусты,
А. Ковлера,
В. Загребельского,
А. Муларони,
Э. Фура-Сандстрем, судей,
при участии Э. Фриберга, заместителя Секретаря-Канцлера,
на заседании при закрытых дверях 12 мая 2004 г., выносит следующее Решение:
ПРОЦЕДУРА
1. Письмом от 9 января 2002 г. на имя Председателя Европейского суда Председатель Комитета министров Совета Европы направил в Европейский суд запрос, в соответствии со статьей 47 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее - Конвенция), о вынесении консультативного заключения по вопросу, поднятому в Рекомендации № 1519 (2001) Парламентской Ассамблеи Совета Европы, касающегося "сосуществования Конвенции о защите прав человека и основных свобод Содружества Независимых Государств и Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод".
2. В соответствии с пунктом 1 правила 84 Регламента Суда Секретарь-Канцлер Европейского суда разослал копию запроса всем членам Европейского суда. Согласно подпункту "b" статьи 31 Конвенции рассмотрение запроса было передано в Большую палату. Состав Большой палаты был определен в соответствии с требованиями пункта 3 статьи 27 Конвенции и правилом 24 Регламента Суда. Впоследствии состав Большой палаты был изменен в соответствии с положениями пунктов 2 и 3 правила 24 Регламента Суда: 19 марта 2004 г. Гойкур Йорундссон отказался от участия в рассмотрении дела и был заменен В. Загребельским, 14 апреля 2004 г. Й. Касадеваль отказался от участия в рассмотрении дела и был заменен Р. Тюрменом, 3 мая 2004 г. Л. Лукайдес отказался от участия в рассмотрении дела и был заменен Э. Фура-Сандстрем, а 5 мая 2004 г. Е. Левите отказался от участия в рассмотрении дела и был заменен Р. Марустой.
3. 21 июня 2002 г. Председатель провел консультации с Большой палатой и Письмом от 16 июля 2002 г. Секретарь-Канцлер проинформировал Договаривающиеся Стороны о том, что Европейский суд готов принять их письменные комментарии (пункт 2 правила 84 Регламента Суда), которые на данной стадии должны быть ограничены позицией по вопросу, подпадает ли запрос под юрисдикцию Европейского суда о вынесении консультативных заключений (см. ниже параграф 21). Окончательной датой представления упомянутых письменных комментариев было установлено 7 сентября 2002 г. (пункт 1 правила 85 Регламента Суда).
4. Письменные комментарии были представлены властями десяти Договаривающихся Сторон (Республикой Чехия, Грузией, Федеративной Республикой Германия, Мальтой, Молдавией, Польшей, Российской Федерацией, Словакией, Турцией и Украиной). Копии письменных комментариев были направлены в Комитет министров Совета Европы и каждой из Договаривающихся Сторон, а также членам Европейского суда (пункт 2 правила 85 Регламента Суда). Письменные комментарии были обобщены ниже (параграфы 22 и 23). Власти еще шести Договаривающихся Сторон указали на то, что они не намерены представлять свои письменные комментарии.
5. Председатель Европейского суда решил, что нет необходимости представлять Договаривающимся Сторонам, которые подали письменные комментарии, возможность поддержать их в ходе устного слушания (правило 86 Регламента Суда).
6. Заседание Большой палаты по поводу рассмотрения запроса с учетом письменных комментариев было назначено на 9 октября 2002 г. Однако заседание было отменено по причине наличия признаков того, что Комитет министров Совета Европы может отозвать запрос. Поскольку впоследствии такого отзыва не произошло, Председатель Европейского суда решил возобновить рассмотрение вопроса.
ОБСТОЯТЕЛЬСТВА, ПРЕДШЕСТВУЮЩИЕ ЗАПРОСУ
I. Конвенция о защите прав человека и основных свобод
Содружества Независимых Государств
7. 8 декабря 1991 г. руководители Республики Белоруссия, Российской Федерации и Украины подписали в г. Минске Соглашение о создании Содружества Независимых Государств (далее - СНГ). 21 декабря 1991 г. главы одиннадцати государств подписали в г. Алма-Ате Протокол к упомянутому Соглашению, в котором они особо отметили, что Республика Азербайджан, Республика Армения, Республика Белоруссия, Республика Казахстан, Республика Киргизия, Республика Молдова, Российская Федерация, Республика Таджикистан, Туркменистан, Республика Узбекистан и Украина на основе равенства создали Содружество Независимых Государств. В декабре 1993 г. к Содружеству Независимых Государств присоединилась Грузия. Таким образом, СНГ составляют 12 государств, которые ранее являлись республиками в составе СССР. Официальным языком Содружества Независимых Государств является русский язык.
8. Конвенция о защите прав человека и основных свобод (далее - Конвенция СНГ) была открыта для подписания 26 мая 1995 г. и вступила в силу 11 августа 1998 г. Она была ратифицирована Республикой Белоруссией, Республикой Киргизия, Российской Федерацией и Таджикистаном.
9. Конвенция СНГ состоит из преамбулы и тридцати девяти статей. Статьи с 1 по 29 закрепляют ряд существенных прав и обязанностей. В частности, статьи со 2 по 13, 19, 20, 22, 25, 26, 27 и 29 изложены в общем понятиями сходными с правами и обязанностями, гарантируемыми Конвенцией и Протоколами к ней.
10. Конвенция СНГ также предусматривает создание Комиссии по правам человека Содружества Независимых Государств (далее - Комиссия СНГ) для контроля за соблюдением обязательств по защите прав человека, которые взяли на себя государства-участники в рамках Конвенции СНГ.
11. Положение о Комиссии по правам человека Содружества Независимых Государств (далее - Положение) является неотъемлемой частью Конвенции СНГ. Пункт 2 статьи I Положения предусматривает, что каждая из Договаривающихся Сторон Конвенции СНГ назначает своего уполномоченного и его заместителя в Комиссию СНГ. Пункт 1 статьи III Положения уполномочивает Комиссию СНГ изучать "индивидуальные и коллективные жалобы, поданные любым лицом или негосударственной организацией по вопросам, связанным с нарушениями прав человека любой из Договаривающихся Сторон и подпадающим под компетенцию Комиссии". Пункт 10 статьи I Положения предусматривает, что решения Комиссии СНГ фиксируются в виде договоренностей, заключений и рекомендаций в соответствующих документах на русском языке. По имеющейся информации Комиссия СНГ до настоящего времени не создана.
II. Рассмотрение Советом Европы сосуществования
Конвенции СНГ и Европейской конвенции
12. Озабоченность по поводу возможной несовместимости между ратификацией Конвенции СНГ и ратификацией Европейской конвенции были первоначально выражены Советом Европы в контексте дебатов, подготавливающих к вступлению Республики Молдовы в Совет Европы в 1995 году. В ответ на выраженную озабоченность Генеральный секретарь Совета Европы попросил двух известных экспертов в области права о правах человека, профессоров Антонио Аугусто Канцадо Триндаде (Antonio Augusto Cancado Trindade) и Йохан А. Фровайна (Jochen A. Frowein) провести анализ правовых последствий для государств, ратифицирующих обе Конвенции (см. SG/INF/(95)17). Парламентская Ассамблея Совета Европы, рекомендуя Комитету министров Совета Европы пригласить Республику Молдову в члены Совета Европы, сослалась на обязательство Республики Молдовы, inter alia, "воздержаться от ратификации Конвенции СНГ о защите прав человека до тех пор, пока последствия сосуществования этой Конвенции и Европейской конвенции о защите прав человека, особенно в том, что касается контрольных механизмов, не будут разъяснены Советом Европы; и более того, не ратифицировать указанную Конвенцию СНГ без предварительного согласия Совета Европы" (Заключение № 188 (1995)). Аналогичным образом, рекомендуя пригласить Украину в члены Совета Европы в 1995 году, Парламентская Ассамблея Совета Европы ссылалась на обязательство Украины "до окончания изучения вопроса о совместимости двух документов, не подписывать [Конвенцию СНГ]" (Заключение № 190 (1995)). Наконец, рекомендуя пригласить Российскую Федерацию, которая уже ратифицировала Конвенцию СНГ, стать членом Совета Европы, Парламентская Ассамблея Совета Европы сослалась на обязательство Российской Федерации "обеспечить, что применение Конвенции СНГ о защите прав человека ни в коей мере не нарушало процедуру и гарантии, предусмотренные Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод" (Заключение № 193 (1996)). Впоследствии, по запросу Парламентской Ассамблеи Совета Европы, Европейская комиссия за демократию через право (далее - Венская комиссия) вынесла свое заключение о юридических проблемах, возникающих в результате сосуществования двух упомянутых Конвенций (см. CDL-MF (1998)007).
13. В мае 2001 г. Парламентская Ассамблея Совета Европы приняла Резолюцию № 1249 (2001) о сосуществовании Конвенции о защите прав человека и основных свобод Содружества Независимых Государств и Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, в которой она выразила продолжающуюся озабоченность относительно совместимости двух Конвенций. В частности Парламентская Ассамблея Совета Европы выразила мнение, Конвенция СНГ предлагает "меньший уровень защиты по сравнению в Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод, как в том, что касается пределов, охватываемых ее содержанием, так и в том, что касается органа, обеспечивающего исполнение ее положений - Комиссия СНГ не может представить гарантии беспристрастности и независимости, которые предлагает Европейский суд по правам человека, равно как ее рекомендации не обладают тем обязательным характером исполнения, каким обладают постановления, выносимые Европейским судом по правам человека". Парламентская Ассамблея Совета Европы сослалась на последовательно придерживаемую ею позицию, согласно которой "не один региональный механизм защиты прав человека - ни Конвенция СНГ, ни Устав Европейского Союза о защите основных прав и свобод - не должны иметь возможность ослабить уникальную единую систему защиты прав человека, предлагаемую Европейской конвенцией о защите прав человека, и созданным в соответствии с ней Европейским судом по правам человека... строгое следование системе, установленной Европейской конвенцией о защите прав человека должно быть обязательным и исключительным для членов (и будущих членов) Совета Европы". Вновь подтверждая "превосходство и верховенство" Конвенции и Европейского суда для государств-членов Совета Европы, Парламентская Ассамблея Совета Европы рекомендовала государствам-членам Совета Европы и государствам, претендующим на членство в Совете не подписывать или не ратифицировать Конвенцию СНГ, или, если они уже ратифицировали ее, рекомендовала издать юридически обязательную декларацию, подтверждающую тот факт, что процедура, предусмотренная Конвенцией, никоим образом не будет заменена или ослаблена путем обращения к процедуре, предусмотренной Конвенцией СНГ. Парламентская Ассамблея Совета Европы также рекомендовала государствам, которые одновременно являются как членами СНГ, так и Совета Европы, информировать своих граждан о различиях в правовой природе механизма Европейского суда и механизма, предусмотренного Конвенцией СНГ.
14. В тот же день Парламентская Ассамблея Совета Европы приняла Рекомендацию № 1519 (2001), которая предусматривала, inter alia:
"Парламентская Ассамблея Совета Европы, принимая во внимание слабость Комиссии СНГ как института по защите прав человека (с точки зрения ее контрольного механизма; ее политического характера; правовой природы ее решений; ее беспристрастности; независимости и компетенции ее членов), и полагая, что Комиссия СНГ не должна рассматриваться "как другая процедура международного разбирательства или урегулирования" по смыслу подпункта "b" пункта 2 статьи 35 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, рекомендует Комитету министров Совета Европы направить запрос в Европейский суд по правам человека о вынесении консультативного заключения о толковании подпункта "b" пункта 2 статьи 35 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод применительно к данному конкретному случаю".
15. На 756-ом заседании Комитета министров Совета Европы в июне 2001 г. представители министров решили согласиться с Рекомендацией Парламентской Ассамблеи Совета Европы. Письмом от 9 января 2002 г. на имя Председателя Европейского суда, Председатель Комитета министров Совета Европы направил запрос в Европейский суд о вынесении консультативного заключения по вопросу, поднятому в Рекомендации № 1519 (2001).
РЕШЕНИЕ ЕВРОПЕЙСКОГО СУДА
I. Применимые положения Конвенции и Регламента Суда
16. Комитет министров Совета Европы обратился в Европейский суд с запросом дать консультативное заключение о "сосуществовании Конвенции Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека и Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод". Запрос был сделан согласно статье 47 Конвенции, которая гласит:
"1. Суд может по просьбе Комитета министров выносить консультативные заключения по юридическим вопросам, касающимся толкования положений Конвенции и Протоколов к ней.
2. Такие заключения не должны затрагивать ни вопросы, относящиеся к содержанию или объему прав или свобод, определенных в разделе I Конвенции и Протоколах к ней, ни другие вопросы, которые Суду или Комитету министров, возможно, потребовалось бы затронуть при рассмотрении какого-либо обращения, предусмотренного Конвенцией.
3. Решение Комитета министров запросить консультативное заключение Суда принимается большинством голосов представителей, имеющих право заседать в Комитете".
17. Статьи 48 и 49 Конвенции содержат дополнительные положения о консультативных заключениях Европейского суда:
"Статья 48 Компетенция Суда в отношении консультативных заключений
Вопрос о том, относится ли направленный Комитетом министров запрос о вынесении консультативного заключения к компетенции Суда, как она определена в статье 47, решает Суд.
Статья 49 Мотивировка консультативных заключений
1. Консультативные заключения Суда должны быть мотивированными.
2. Если консультативное заключение в целом или частично не выражает единогласного мнения судей, то любой судья вправе представить свое особое мнение.
3. Консультативное заключение Суда направляется Комитету министров".
18. Кроме того, правило 87 Регламента Суда предусматривает:
"Если Суд сочтет, что обращение о вынесении консультативного заключения не относится к его консультативной компетенции,