ЭКОНОМИЧЕСКИЙ СУД СОДРУЖЕСТВА НЕЗАВИСИМЫХ ГОСУДАРСТВ
КОНСУЛЬТАТИВНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ N 01-1/3-05
ПО ЗАПРОСУ ИНТЕГРАЦИОННОГО КОМИТЕТА ЕВРАЗИЙСКОГО
ЭКОНОМИЧЕСКОГО СООБЩЕСТВА О ТОЛКОВАНИИ ЧАСТИ ВТОРОЙ
СТАТЬИ 1, ЧАСТИ ПЕРВОЙ СТАТЬИ 14 ДОГОВОРА ОБ УЧРЕЖДЕНИИ
ЕВРАЗИЙСКОГО ЭКОНОМИЧЕСКОГО СООБЩЕСТВА
ОТ 10 ОКТЯБРЯ 2000 ГОДА
(Минск, 10 марта 2006 года)
Интеграционный Комитет Евразийского экономического сообщества обратился в Экономический Суд СНГ с запросом о толковании части второй статьи 1, части первой статьи 14 Договора об учреждении Евразийского экономического сообщества от 10 октября 2000 года и дачи заключения по следующим вопросам:
1. Какова юридическая сила положений части второй статьи 1 Договора об учреждении ЕврАзЭС; в каком порядке и в какой форме осуществляется передача ЕврАзЭС полномочий государствами-участниками Договора об учреждении ЕврАзЭС (достаточно ли принятия государствами своих актов о передаче части полномочий Сообществу) и как эти полномочия реализуются Евразийским экономическим сообществом?
2. Решения каких именно органов ЕврАзЭС исполняются в порядке, предусмотренном частью первой статьи 14 Договора об учреждении Евразийского экономического сообщества от 10 октября 2000 года; по каким вопросам, входящим в компетенцию этих органов, такие решения могут приниматься; каково их место в иерархии актов национального законодательства государств-членов ЕврАзЭС?
3. Исключает ли часть первая статьи 14 упомянутого Договора действие в Евразийском экономическом сообществе статьи 58 Договора о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве от 26 февраля 1999 года и статьи 24 Договора об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях от 29 марта 1996 года, регламентирующих вопросы принятия Межгосударственным Советом ЕврАзЭС решений, подлежащих непосредственному применению государствами-участниками, а также органами и организациями Сторон?
Изучив Договор об учреждении Евразийского экономического сообщества от 10 октября 2000 года (далее - Договор), другие действующие в рамках Евразийского экономического сообщества (далее - ЕврАзЭС, Сообщество) договоры и принятые органами ЕврАзЭС решения, проанализировав их с учетом положений Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года, исследовав положения конституций и законов о международных договорах государств-членов ЕврАзЭС, в соответствии с пунктом 127 Регламента Экономический Суд дает следующее заключение.
1. Согласно части второй статьи 1 Договора "ЕврАзЭС обладает полномочиями, добровольно передаваемыми ему государствами-членами в соответствии с положениями настоящего Договора. При этом государства-члены остаются суверенными и равноправными субъектами международного права".
Перечень данных полномочий предусмотрен частью первой статьи 2, частью второй статьи 5, абзацем четвертым части второй пункта 1 статьи 6, частью первой статьи 7, частями первой и второй статьи 8 Договора.
В соответствии с указанными нормами Сообществу государствами-членами ЕврАзЭС переданы полномочия:
решение задач, определенных в Соглашениях о Таможенном союзе от 6 января 1995 года и 20 января 1995 года, Договоре об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях от 29 марта 1996 года, Договоре о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве от 26 февраля 1999 года;
рассмотрение принципиальных вопросов Сообщества, связанных с общими интересами государств-участников, определение стратегии и перспектив развития интеграции и принятие решений, направленных на реализацию целей и задач ЕврАзЭС;
подготовка международных договоров, заключаемых в рамках ЕврАзЭС, и предложений по проведению государствами-членами единой политики по конкретным вопросам;
гармонизация (сближение, унификация) законодательства государств-членов и приведение его в соответствие с договорами, заключенными в рамках ЕврАзЭС в целях реализации задач Сообщества;
обеспечение единообразного применения государствами-членами Договора и других действующих в рамках Сообщества договоров и решений органов ЕврАзЭС, а также рассмотрение споров экономического характера, возникающих между государствами-членами по вопросам реализации договоров, действующих в рамках Сообщества, и решений органов ЕврАзЭС.
Евразийское экономическое сообщество является международной организацией, полноправным субъектом международного права и обладает полномочиями, четко определенными государствами-членами в ее учредительном акте. Изменить объем и характер полномочий ЕврАзЭС государства-члены вправе в порядке, установленном статьей 19 Договора, - посредством подписания отдельного протокола, являющегося неотъемлемой частью Договора, либо путем заключения нового международного договора. При этом все государства-члены должны выразить свое согласие на обязательность для них такого международного договора.
Исходя из этих посылок, Экономический Суд пришел к выводу о том, что любые полномочия, передаваемые ЕврАзЭС государствами-членами, определяются Договором. Полномочия могут быть изменены государствами-членами в порядке, предусмотренном статьей 19 Договора, либо посредством заключения нового международного договора. Полномочия ЕврАзЭС как международной организации реализуются органами ЕврАзЭС путем принятия соответствующих решений.
2. Из анализа статей 2, 3, 5 - 8, 11, 13, 14, 16 Договора, регламентирующих полномочия органов ЕврАзЭС, следует, что органы ЕврАзЭС принимают "решения", "рекомендации", "документы" и иные акты. Однако система и иерархия актов, принимаемых органами Сообщества, в Договоре не установлены.
В международном праве акты международных организаций условно подразделяются на две группы: по внутриорганизационным вопросам (внутренняя регламентация) и по вопросам непосредственного осуществления целей международной организации (внешняя регламентация).
Первая группа актов касается принятия правил процедуры, правил персонала и установления иных норм, регулирующих деятельность внутри международной организации, - обязательных для органов международной организации и государств-членов. К ним относятся решения органов ЕврАзЭС, определяющие структуру и механизм функционирования органов ЕврАзЭС, взаимоотношения между ними, порядок назначения, статус должностных лиц и служащих органов ЕврАзЭС и другие внутриорганизационные вопросы.
Во вторую группу входят акты по вопросам непосредственного осуществления целей международной организации (внешняя регламентация), адресованные государствам-членам и устанавливающие права и обязанности в их взаимоотношениях друг с другом, с третьими государствами и международными организациями. Международная организация приобретает правомочия на установление норм международного права, носящих характер внешней регламентации, на основании согласия государств-членов, выраженного путем одобрения соответствующих положений учредительного акта международной организации или соответствующего международного договора.
Цели и задачи ЕврАзЭС определены в статье 2 Договора и, в частности, состоят в эффективном продвижении процесса формирования государствами-членами Таможенного союза и Единого экономического пространства.
Из анализа положений статьи 5 Договора и пункта 5 Положения о Межгосударственном Совете Евразийского экономического сообщества ЕврАзЭС, утвержденного Решением от 31 мая 2001 года № 3, следует, что Межгосударственный Совет ЕврАзЭС (далее - Межгоссовет) принимает решения, направленные на реализацию целей и задач ЕврАзЭС и имеющие характер внешней регламентации, по вопросам:
регулирования условий взаимной торговли между государствами-членами Сообщества;
таможенной политики Сообщества по отношению к третьим государствам;
упрощения и унификации таможенных правил и процедур, применяемых в государствах-членах Сообщества;
гармонизации (сближения и унификации) законодательств государств-членов ЕврАзЭС.
Межгоссовет принимает также организационно-распорядительные решения, составляющие "внутреннее право международной организации", по вопросам, обозначенным в пункте 5 Положения о Межгосударственном Совете (абзацы девять - двадцать один, двадцать три).
Интеграционный Комитет ЕврАзЭС, являясь органом, обеспечивающим взаимодействие органов ЕврАзЭС в рамках выполнения функций, определенных пунктом 5 Положения об Интеграционном Комитете, утвержденного Решением Межгосударственного Совета ЕврАзЭС от 31 мая 2001 года № 6, принимает внутриорганизационные решения, составляющие так называемое внутреннее право международной организации.
В области внешней регламентации Интеграционный Комитет вправе принимать рекомендации, адресованные Межгоссовету, Межпарламентской Ассамблее, правительствам государств-членов ЕврАзЭС (абзацы девять - десять пункта первого части второй статьи 6 Договора).
Межпарламентская Ассамблея ЕврАзЭС (далее - МПА) наряду с организационно-распорядительными актами принимает правовые - по вопросам межпарламентского сотрудничества и гармонизации (сближения, унификации) национального законодательства, а также приведения его в соответствие с международными договорами, заключенными в рамках ЕврАзЭС, - Основы законодательства, типовые проекты и рекомендации (статья 7 Договора и пункт 3 Положения о МПА ЕврАзЭС, утвержденного Решением Межгосударственного Совета Евразийского экономического сообщества от 13 мая 2002 года N 52).
Основы законодательства в базовых сферах правоотношений разрабатываются МПА, вносятся на рассмотрение Межгоссовета и принимаются путем заключения государствами-членами ЕврАзЭС международного договора (часть вторая статьи 1 Договора о статусе Основ законодательства Евразийского экономического сообщества, порядке их разработки, принятия и реализации от 18 июня 2004 года). Таким образом, Основы законодательства ЕврАзЭС по сути не являются самостоятельным актом МПА, поскольку становятся частью международного договора, заключаемого в рамках ЕврАзЭС.
Типовые проекты МПА, предназначенные для использования при разработке конкретных национальных законов, носят рекомендательный характер и имплементируются в законодательства государств-членов ЕврАзЭС по установленным законотворческим процедурам.
Решения органов ЕврАзЭС, относящиеся к сфере внешней регламентации, по юридической силе могут быть подразделены на:
обязательные акты, нормы которых подлежат имплементации в законодательство государств-членов ЕврАзЭС (не имеют прямого действия);
акты, носящие рекомендательный характер.
В первую группу входят решения Межгоссовета по вопросам непосредственной реализации целей ЕврАзЭС. Эти решения разрабатываются при участии всех государств-членов и после их принятия Межгоссоветом имплементируются в законодательства государств-членов ЕврАзЭС. Обязательность правовых актов ЕврАзЭС, подлежащих имплементации, реализуется государствами-членами посредством принятия национальных нормативных правовых актов.
Ко второй группе актов относятся:
типовые проекты, принимаемые МПА;
рекомендации МПА парламентам государств-членов;
рекомендации Интеграционного Комитета правительствам государств-членов;
решения, разъяснения и заключения Суда Сообщества.
Государства-члены ЕврАзЭС, руководствуясь доброй волей и собственными интересами, вправе сами определять необходимость использования данных актов в правоприменительной и законодательной практике.
Механизм исполнения решений органов ЕврАзЭС определен в части первой статьи 14 Договора, в соответствии с которой "решения органов ЕврАзЭС исполняются государствами-членами путем принятия необходимых национальных нормативных правовых актов в соответствии с национальным законодательством".
Таким образом, учредительный акт Сообщества как международной организации определяет, что государства-члены самостоятельно решают, когда, в каком порядке, какие нормативные правовые акты принимать: подтверждать ли в них нормы решений органов ЕврАзЭС и (или) устанавливать нормы, направленные на их реализацию. Следовательно, на территориях государств-членов применяются не решения органов ЕврАзЭС, а нормы национальных нормативных правовых актов, направленных на их реализацию.
Учитывая, что акты, принимаемые органами ЕврАзЭС, имеют различную юридическую силу, Экономический Суд считает, что государства-члены должны исполнять решения органов ЕврАзЭС по вопросам внешней регламентации, направленные на реализацию целей и задач ЕврАзЭС и являющиеся обязательными, в порядке, определенном частью первой статьи 14 Договора. Такие решения принимают Межгоссовет и Интеграционный Комитет - в случаях делегирования соответствующих полномочий Межгоссоветом (абзац седьмой части второй статьи 6 Договора).
Данный вывод не исключает применения части первой статьи 14 Договора также для исполнения решений органов ЕврАзЭС, носящих рекомендательный характер.
3. Практика деятельности международных организаций показывает - они могут обладать наднациональными полномочиями, что выражается в праве органов международной организации принимать акты прямого действия, обязательные для государств-членов международной организации и подлежащие непосредственному применению на их территориях.
Наделение международной организации наднациональными полномочиями означает, что акты, принятые органами международной организации в порядке указанных полномочий, обладают следующими характеристиками:
прямым действием - данные акты являются частью действующего на территориях государств-членов законодательства и не требуют выполнения специальных процедур по выражению согласия на их обязательность для государств-членов;
приоритетом норм актов международной организации по отношению к аналогичным нормам национальных правовых актов - при возникновении коллизии между ними в процессе правоприменения;
обязательностью для исполнения всеми государственными органами, юридическими и физическими лицами государств-членов - нормы актов международной организации непосредственно создают права и обязанности как для государственных органов, юридических лиц независимо от форм собственности, так и для физических лиц;
непосредственным применением норм актов международной организации судами государств-членов при разрешении споров, с учетом толкования права международной организации, осуществляемого компетентным органом международной организации (судом международной организации).
В соответствии с частью первой статьи 24 Договора об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях от 29 марта 1996 года (далее - Договор от 29 марта 1996 года) "Межгоссовет вправе принимать решения, имеющие обязательный характер для органов и организаций Сторон, обеспечивающих непосредственное их исполнение, либо решения, подлежащие трансформации в национальное законодательство Сторон".
По мнению Экономического Суда, статья 24 Договора от 29 марта 1996 года носит общий характер и не определяет,