[неофициальный перевод]*
ЕВРОПЕЙСКИЙ СУД ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА
БОЛЬШАЯ ПАЛАТА
ДЕЛО "МЕННИТТО (MENNITTO) ПРОТИВ ИТАЛИИ"
(Жалоба N 33804/96)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
(Страсбург, 5 октября 2000 года)
____________________________
*Перевод на русский язык Берестнева Ю.Ю.
По делу "Меннитто против Италии" Европейский суд по правам человека, заседая Большой палатой в составе:
Л. Вильдхабера, Председателя,
Э. Пальм,
Ж.-П. Коста,
А. Пастора Ридруехо,
Л. Феррари Браво,
Дж. Бонелло,
Е. Макарчика,
Р. Тюрмена,
В. Стражнички,
П. Лоренсена,
М. Фишбаха,
В. Буткевича,
Й. Касадеваля,
Х.С. Грев,
А.Б. Бака,
С. Ботучаровой,
М. Угрехилидзе, судей,
а также при участии М. де Сальвиа, Секретаря-Канцлера Суда,
заседая 8 марта, 7 июня и 6 сентября 2000 г. за закрытыми дверями,
вынес на последнем заседании следующее Постановление:
ПРОЦЕДУРА
1. Дело было передано в Европейский суд в соответствии с положениями, применяемыми до вступления в силу Протокола № 11 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее - Конвенция), Европейской комиссией по правам человека (далее - Европейская комиссия) и гражданином Италии Марио Меннитто (Mario Mennitto) (далее - заявитель) 3 июня и 12 мая 1999 г., соответственно (пункт 4 статьи 5 Протокола № 11 к Конвенции и бывшие статьи 47 и 48 Конвенции).
2. Дело было инициировано жалобой (N 33804/96), поданной заявителем 2 января 1996 г. в Европейскую комиссию против Итальянской Республики в соответствии с бывшей статьей 25 Конвенции. Заявитель утверждал, что его дело не было рассмотрено в разумный срок, как того требует пункт 1 статьи 6 Конвенции.
10 сентября 1998 г. Европейская комиссия объявила жалобу приемлемой для рассмотрения по существу. В своем Докладе от 4 марта 1999 г. (бывшая статья 31 Конвенции) Европейская комиссия высказала мнение, что статья 6 Конвенции была неприменима в отношении рассматриваемого судебного разбирательства и что, соответственно, отсутствовало нарушение этого положения (тринадцатью голосами против десяти).
3. Интересы заявителя в Европейском суде представлял его адвокат; власти Италии в Европейском суде были представлены Уполномоченным Италии при Европейском суде по правам человека У. Леанца (U. Leanza) и Со-Уполномоченным Италии при Европейском суде по правам человека В. Эспозито (V. Esposito).
4. 20 сентября 1999 г. Коллегия Большой палаты определила, что дело должно быть рассмотрено Большой палатой (пункт 1 правила 100 Регламента Суда). Б. Конфорти, судья, избранный от Италии, который принимал участие в рассмотрении дела Европейской комиссией, отказался от участия в рассмотрении дела в Большой палате (правило 28 Регламента Суда). Соответственно, власти Италии назначили Л. Феррари Браво, судью, избранного от Сан-Марино, заседать вместо него (пункт 2 статьи 27 Конвенции и пункт 1 правила 29 Регламента Суда).
5. Заявитель и власти Италии составили свои меморандумы.
6. 8 марта 2000 г. во Дворце прав человека в г. Страсбурге состоялось открытое слушание дела.
В Европейский суд явились:
a) от властей Италии:
В. Эспозито, Со-Уполномоченный Италии при Европейском суде по правам человека;
b) от заявителя:
Дж. Романо (G. Romano), коллегия адвокатов г. Беневенто (Benevento), советник,
Д.А. Парротта (D.A. Parrotta), консультант.
Европейский суд заслушал обращения Дж. Романо и В. Эспозито, а также их ответы на вопросы двух судей.
ФАКТЫ
I. Обстоятельства дела
7. 15 марта 1984 г., в соответствии с Законом № 833/78, который учредил Национальную службу здравоохранения и потребовал от региональных властей, inter alia, принять надлежащие меры по профилактике, массовому обследованию населения и обращению с нетрудоспособными лицами, совет области Кампаниа (Campania) принял Областной закон № 11 (далее - Областной закон). Статья 26 Областного закона уполномочила местные службы здравоохранения ({Unita}*Sanitarie Locali) выплачивать денежные пособия за первые три года после его вступления в силу семьям, ухаживающим за своими нетрудоспособными членами семьи непосредственно в своих домах.
____________________________
*Здесь и далее по тексту слова на национальном языке набраны латинским шрифтом и выделены фигурными скобками.
8. 5 декабря 1989 г. Управляющий комитет (Comitato di gestione) службы здравоохранения № 5 г. Беневенто, применив статью 26 Областного закона, решил, что 134 человека, включая сына заявителя, удовлетворяли требованиям, предоставляющим их семьям право на выплату денежного пособия. Решение санкционировало только выплату избранным бенефициарам в зависимости от даты, когда они были признаны на 100% нетрудоспособными, денежной суммы в размере 35328240 итальянских лир за 1985 год. Заявитель получил 84720 итальянских лир за ноябрь и декабрь 1985 года.
9. Требованием об уплате, поданным 12 июня 1993 г., заявитель просил службу здравоохранения № 5 г. Беневенто предоставить ему денежное пособие. Он указал, что включение фамилии его сына в список лиц, которые удовлетворяли условиям, требуемым Областным законом для предоставления права на денежное пособие, не было обеспечено выплатой, предоставленной статьей 26 Областного закона.
10. Так как служба здравоохранения не ответила, заявитель обратился с иском к ней в административный суд области Кампаниа 2 августа 1993 г. Ссылаясь на статью 26 Областного закона, заявитель добивался признания того, что отсутствие ответа из службы здравоохранения, считающееся отказом, было незаконным и что он имел право на рассматриваемое денежное пособие за 1985, 1986 и 1987 годы.
11. 13 августа 1993 г. заявитель обратился с ходатайством относительно определения даты слушания дела. 27 июля 1995 г. он обратился со срочным запросом об определении даты слушания дела, отметив, inter alia, что службы здравоохранения должны были быть реструктурированы 31 декабря 1995 г. и законодательство Италии не установило положения о финансовой преемственности между старыми и новыми организациями. Поэтому он просил, чтобы его дело было рассмотрено, потому что после окончания 1995 года он больше не сможет получить денежное содержание, которого он добивался.
В документе, составленном в неустановленный день, служба здравоохранения № 5 утверждала, среди прочих доводов, что она не обладала правоспособностью защищаться в суде (legittimazione passiva) на том основании, что только от области требовалось предоставление финансовых ресурсов, необходимых для осуществления выплаты денежного пособия. Служба здравоохранения № 5 утверждала, что заявитель, который получил денежное пособие за 1985 год в рамках бюджетных средств, должен был оспорить Решение от 5 декабря 1989 г., но так как он этого не сделал, Решение стало окончательным, и выплаченная сумма не могла быть оспорена.
12. Слушание дела состоялось 14 января 1997 г. В своем Решении от 14 января и 4 февраля 1997 г., текст которого был сдан в канцелярию суда 3 марта 1997 г., административный суд области Кампаниа, прежде всего, отметил, что от заявителя не требовалось оспаривать рассматриваемое Решение, так как в нем не содержалось отказа в выплате полной суммы денежного пособия. При этом, имели место два действительных альтернативных способа толкования действий службы здравоохранения. Например, заявитель мог полагать, что служба здравоохранения сделала выплату авансом, оставляя окончательное определение суммы, подлежащей выплате, для более поздней оценки или что она решила выплатить большую сумму с первоначальной выплатой, которой должны придерживаться остальные. По существу дела административный суд установил, что, как только было подтверждено, что обязательные условия на предоставление права на денежное пособие были удовлетворены, денежное пособие подлежало выплате в размере, определенном в статье 26 Областного закона. Таким образом, административный орган не обладал дискреционным полномочием, и его роль должна была быть ограничена исключительно составлением арифметического подсчета. Заявитель должным образом установил, что он являлся отцом 100% нетрудоспособного гражданина, проживающего со своей семьей. Кроме того, фамилия его сына была 95 в списке, включенном в Решение от 5 декабря 1989 г. Следовательно, служба здравоохранения должна была принять решение по его жалобе. Тем не менее, как утверждал Кассационный суд, разрешая спор относительно юрисдикции (Решение № 8297 от 11 октября 1994 г.), заявитель мог утверждать, что он обладает не "личным правом" (diritto soggettivo perfetto), а только "законным интересом" (interesse legittimo), то есть косвенно защищенной индивидуальной позицией, поскольку она согласовывалась с общественным интересом, которая сохраняет дело до того времени, пока административный орган не примет решение о присуждении денежного пособия и не определит общую сумму, подлежащую выплате. Поэтому административный суд отклонил иск заявителя, поскольку он относился к признанию его права на рассматриваемое денежное пособие.
13. 20 июня и 5 июля 1997 г., соответственно, служба здравоохранения № 5 и совет области Кампаниа обратились с жалобой на Решение административного суда в Государственный совет Италии. Решением от 30 августа 1997 г. Государственный совет Италии приостановил исполнение Решения суда первой инстанции.
14. 14 ноября 1997 г. генеральный директор местного хозяйства здравоохранения (Azienda Sanitaria Locale), организации, которая заменила службу здравоохранения, одобрил текст мирового соглашения, достигнутого 7 ноября 1997 г. между административным органом и заявителем, среди прочих. Отмечая, что в многочисленных похожих делах компетентные суды практически всегда признавали, что истцы имели право на денежное пособие за 1985 - 1987 годы, далее отмечая, что мировое соглашение было подписано после того, как было подтверждено, что условия, требуемые Областным законом, были удовлетворены, и, учитывая тот факт, что мировое соглашение должно было положить конец многотомному делу, которое, по всей вероятности, вылилось бы в Судебное решение против административного органа, учитывая позицию судов, принятую по этому вопросу, а также что казна сохранит миллиарды лир, генеральный директор распорядился осуществить выплату денежного пособия. Решением от 25 ноября 1997 г., текст которого был сдан в канцелярию суда 27 декабря 1997 г., Государственный совет Италии составил акт достижения сторонами мирового соглашения и исключил дело из списка рассматриваемых им дел.
II. Применимое национальное законодательство и
правоприменительная практика
15. Выплата денежного пособия семьям нетрудоспособных граждан регулируется статьей 26 Областного закона № 11 от 15 марта 1984 г., которая в части, применимой к настоящему делу, гласит:
"В течение трех лет после вступления настоящего Закона в силу местные службы здравоохранения уполномочены предоставлять денежное пособие семьям, которые осуществляют непосредственный уход за лицами, страдающими от умственной или физической нетрудоспособности, не могущими осуществлять свои физиологические потребности и требующими постоянного ухода.
Денежное пособие предоставляется в соответствии со следующими целями:
a) возвращение нетрудоспособных лиц в свои семьи на постоянное попечение в условиях стационара;
b) поощрение практики ухода за нетрудоспособными детьми в рамках семьи;
c) социализация нетрудоспособного лица и улучшение его отношений с окружающими;
d) улучшение жизни семей с нетрудоспособными лицами;
e) создание благоприятной среды для жизни нетрудоспособного лица;
/.../
Размер денежного пособия ухаживающих за нетрудоспособными лицами должен составлять 25% от ежедневного содержания лиц, постоянно находящихся в больнице".
16. Кассационный суд Италии вынес некоторое количество решений в отношении денежного пособия ухаживающих лиц в связи с жалобами по вопросам права относительно споров о юрисдикции.
17. Например, в Решении № 5386 от 12 мая 1993 г. Кассационный суд Италии постановил, что там, где юрисдикция судов общей юрисдикции признана решением, которое стало окончательным, споры на основании статьи 26 Областного закона попадали в категорию споров о принудительной помощи, которая осуществлялась в рамках юрисдикции мировых судей, заседающих в качестве судов по трудовым спорам.
В Решении № 8297 от 11 октября 1994 г. Кассационный суд Италии постановил, что административные суды обладали юрисдикцией в отношении споров о праве на денежное пособие, определив, что бенефициары могли заявлять о том, что обладали не личным правом, а только законным интересом, и этот интерес будет иметь силу, пока административный орган не примет решение о присуждении денежного пособия и не определит общую сумму, подлежащую выплате.
Заявители по этим двум делам находились в схожей ситуации с М. Меннитто, но они обращались с жалобами в суды общей юрисдикции.
18. Административный суд области Кампаниа по многим основаниям удовлетворил иски других лиц, ухаживавших за нетрудоспособными родственниками.
В своем Решении № 251, сданном в канцелярию суда 16 мая 1995 г., административный суд области Кампаниа постановил:
"[Суд] объявляет, что истец имеет право получить денежное пособие, предоставленное в статье 26 [Областного закона]...;
Предписывает ответственному органу выплатить данную сумму...".
В этом Решении и в других (например, Решение № 310 от 4 июля 1995 г., Решение № 323 от 6 февраля 1996 г. и Решение № 324 от 11 июня 1996 г.) административный суд привел следующие основания для своего Решения:
"[Статья 26 Областного закона] подтверждает решение предоставить денежное пособие в зависимости, среди других требований, от подтверждения того, что бенефициары удовлетворяют определенным квалифицированным условиям. Как только такое подтверждение сделано, определение суммы, подлежащей выплате, должно заключаться не больше чем в простом арифметическом подсчете...
В свете этих принципов... осуществление дискреционных полномочий, защищаемых службой здравоохранения, не имело отношения к делу, так как иначе было бы возможно принять административное решение о замене оценки, уже неизбежно сделанной законодательной властью...".
После признания, что Дж.К. (G.C.) (родственник истца в этом деле) являлся 100% нетрудоспособным и ему требовалась постоянная помощь, что было установлено после тестов, проведенных ответственным органом, его имя было включено в список лиц, имеющих право на пособие и административный суд постановил, что имело место обязательство по выплате пособия.
19. Государственный совет Италии, решая вопрос относительно определения размера пособия, постановил, что область не может быть освобождена от обязательства предоставить каждой службе здравоохранения денежной суммы, ассигнованной для семей, осуществляющих