(неофициальный перевод)<*>
ЕВРОПЕЙСКИЙ СУД ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА
ПЕРВАЯ СЕКЦИЯ
ДЕЛО "КИМЛЯ И ДРУГИЕ (KIMLYA AND OTHERS)
ПРОТИВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(Жалобы № 76836/01 и 32782/03)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ<**>
(Страсбург, 1 октября 2009 года)
--------------------------------
<*>Перевод на русский язык Николаева Г.А.
<**>Постановление исправлено 3 декабря 2009 г. на основании правила 81 Регламента Суда.
По делу "Кимля и другие против Российской Федерации" Европейский суд по правам человека (Первая секция), заседая Палатой в составе:
Христоса Розакиса, Председателя Палаты,
Нины Ваич,
Анатолия Ковлера,
Элизабет Штейнер,
Ханлара Гаджиева,
Дина Шпильманна,
Сверре Эрика Йебенса, судей,
а также при участии Андре Вампаша, заместителя Секретаря Секции Суда,
заседая за закрытыми дверями 10 сентября 2009 г.,
вынес в указанный день следующее Постановление:
ПРОЦЕДУРА
1. Дело было инициировано двумя жалобами (N 76836/01 и 32782/03), поданными против Российской Федерации в Европейский суд по правам человека (далее - Европейский суд) в соответствии со статьей 34 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее - Конвенция) двумя гражданами Российской Федерации - Евгением Николаевичем Кимлей и Айдаром Рустемовичем Султановым (далее - первый и второй заявители) и российской религиозной организацией "Церковь саентологии Нижнекамска" (церковь-заявительница) 17 августа 2001 г. и 2 октября 2003 г. соответственно.
2. Интересы заявителей представляли П. Ходкин, адвокат, практикующий в Ист-Гринстеде, Соединенное Королевство, а также Г. Крылова и М. Кузмичев, адвокаты, практикующие в г. Москве. Власти Российской Федерации в Европейском суде были представлены бывшим Уполномоченным Российской Федерации при Европейском суде по правам человека П.А. Лаптевым.
3. Заявители, в частности, жаловались на решения национальных властей об отказе в государственной регистрации религиозных организаций заявителей в качестве юридических лиц.
4. Решением от 9 июня 2005 г. Европейский суд решил объединить жалобы в одно производство и признал их частично приемлемыми.
5. Власти Российской Федерации подали дополнительные письменные объяснения (пункт 1 правила 59 Регламента Суда), а заявители воздержались от этого.
ФАКТЫ
I. Обстоятельства дела
6. Первый заявитель, Кимля, родился в 1977 году и проживает в г. Сургуте в Ханты-Мансийском автономном округе. Он является президентом Церкви саентологии Сургута.
7. Второй заявитель, Султанов, родился в 1965 году и проживает в г. Нижнекамске Республики Татарстан. Он является соучредителем и членом Церкви саентологии Нижнекамска, религиозной группы, не имеющей статуса юридического лица, которая является третьим заявителем.
A. Попытка регистрации Церкви саентологии Сургута
8. В 1994 году в г. Сургуте открылся первый центр изучения дианетики (вероучения Церкви саентологии), который и получил государственную регистрацию в качестве общественной неправительственной организации под названием "Сургутский гуманитарный центр дианетики".
9. В 1995 году вступил в силу новый российский Закон "Об общественных объединениях". Согласно ему, все общественные объединения, учрежденные до его вступления в силу, подлежали перерегистрации до 1 июля 1999 г. Центр обратился за перерегистрацией; однако его заявление было отклонено 23 июля 1999 г. на том основании, что цели организации имели религиозный характер. 23 ноября 1999 г. Управление юстиции Ханты-Мансийского автономного округа (далее - Управление юстиции) обратилось в суд с заявлением о ликвидации центра.
10. Центр обратился за регистрацией в качестве некоммерческого партнерства, регулируемого Гражданским кодексом Российской Федерации. 4 октября 1999 г. заместитель главы городской администрации<*>отклонил заявление, сославшись на религиозные цели центра.
--------------------------------
<*>Буквально "заместитель мэра Сургутского городского совета". Однако имеются сведения о том, что представительный орган городского управления в Сургуте в 1999 году именовался городской думой, а глава местного самоуправления - мэром (прим. переводчика).
11. 2 января 2000 г. первый заявитель совместно с единоверцами решили основать "Саентологическую группу города Сургут" и проводить регулярные службы по воскресеньям. На последующем собрании 1 июля 2000 г. первый заявитель и другие верующие приняли решение об учреждении местной религиозной организации "Церковь саентологии Сургута" ("Сургутская церковь").
12. 15 августа 2000 г. десять учредителей, включая первого заявителя, обратились в Управление юстиции за регистрацией местной религиозной организации, имеющей статус юридического лица.
13. 14 сентября 2000 г. Управление юстиции отказало в регистрации в следующих выражениях:
"Вами не представлен документ, выданный местными властями, удостоверяющий, что религиозная группа существовала на данной территории в течение не менее чем 15 лет, или документ, выданный органом управления централизованной религиозной организации, удостоверяющий, что религиозная группа является отделением этой организации, что не соответствует требованиям пункта 5 статьи 11 Федерального закона о свободе совести и о религиозных объединениях.
Отказ в регистрации не препятствует последующему обращению для регистрации при условии устранения оснований для отказа".
14. 17 октября 2000 г. первый заявитель обжаловал это решение в Ханты-Мансийский городской суд. Он утверждал, что его конституционное право на свободу совести было нарушено, а его религиозная группа подверглась дискриминации. В отсутствие статуса юридического лица его религиозная группа не могла печатать, вывозить или ввозить религиозную литературу или предметы поклонения, владеть имуществом, осуществлять благотворительные программы или учреждать организации для религиозных целей.
15. 25 декабря 2000 г. Ханты-Мансийский городской суд отклонил жалобу. Он указал, что Управление юстиции обоснованно отказало в регистрации, поскольку Сургутская церковь не представила документа, подтверждающего ее существование в регионе в течение не менее чем 15 лет. Что касается ссылки первого заявителя на Конституцию, он указал: "эта ссылка... является искусственной и не может быть принята во внимание". Иное обоснование отсутствовало.
16. 21 февраля 2001 г. Ханты-Мансийский окружной суд оставил без изменения Решение от 25 декабря 2000 г. Суд повторил, что ссылки заявителя на практику Конституционного Суда и Конституцию России являлись "безосновательными".
17. По жалобе первого заявителя 18 января 2002 г. президиум Ханты-Мансийского окружного суда возбудил надзорное производство, отменил оспоренные решения и возвратил дело на новое рассмотрение в городской суд. Он указал, что Управление юстиции должно было "оставить заявление без рассмотрения" до представления всех документов, требуемых в соответствии с законодательством.
18. 16 мая 2002 г. Ханты-Мансийский городской суд назначил экспертизу религиозного учения Сургутской церкви и приостановил производство по делу. 24 июля 2002 г. Ханты-Мансийский окружной суд оставил это решение без изменения.
19. 22 ноября 2004 г. Ханты-Мансийский городской суд возобновил производство и вынес новое решение в тот же день. Он признал отказ в регистрации Сургутской церкви незаконным, поскольку в отсутствие подтверждения 15-летней деятельности в регионе Управление юстиции должно было оставить заявление о регистрации "без рассмотрения". Он обязал Управление юстиции зарегистрировать Сургутскую церковь.
20. 18 января 2005 г. Ханты-Мансийский окружной суд отменил решение в части возложения обязанности регистрации Сургутской церкви на том основании, что первый заявитель не представил всех документов, требуемых Законом "О свободе совести и о религиозных объединениях", что региональный суд счел препятствием для регистрации Сургутской церкви в качестве юридического лица.
B. Попытка регистрации Церкви саентологии Нижнекамска
21. 28 октября 1998 г. второй заявитель и его единоверцы решили учредить Церковь саентологии Нижнекамска в качестве местной религиозной группы.
22. 23 декабря 1999 г. церковь-заявительница обратилась в Государственную регистрационную палату Республики Татарстан (далее - регистрационная палата) для регистрации в качестве местной религиозной организации.
23. Письмом от 17 апреля 2000 г. регистрационная палата уведомила второго заявителя о том, что срок регистрации продлен до шести месяцев с 13 января 2000 г. с целью обеспечения проведения государственными органами религиоведческой экспертизы.
24. Письмом от 7 сентября 2001 г. заместитель председателя регистрационной палаты уведомил председателя церкви-заявительницы о том, что заявление о регистрации отклонено, поскольку "отсутствует заключение религиоведческой экспертизы документов церкви-заявительницы".
25. Второй заявитель обжаловал отказ в регистрации в суд.
26. 21 декабря 2001 г. Нижнекамский городской суд Республики Татарстан отклонил требование второго заявителя, указав на отсутствие спора, поскольку власти еще не провели религиоведческой экспертизы и заявление о регистрации еще не рассмотрено по существу.
27. 21 января 2002 г. Верховный суд Республики Татарстан (далее - Верховный суд) отменил Решение от 21 декабря 2001 г. и возвратил дело в городской суд на новое рассмотрение.
28. 7 марта 2002 г. городской суд вновь отклонил требование второго заявителя. Он установил, что отказ был обоснованным, поскольку Приказ № 254 Министерства здравоохранения Российской Федерации от 19 июня 1996 г. запрещал применение саентологических методов при лечении.
29. 18 апреля 2002 г. Верховный суд отменил Решение от 7 марта 2002 г. и возвратил дело в городской суд. Он установил, что отсутствие религиоведческой экспертизы не является основанием для отказа в регистрации и что Приказ Министерства не отменяет действия российского законодательства и не может использоваться для ограничения прав граждан.
30. 28 мая 2002 г. городской суд удовлетворил требование второго заявителя и признал отказ в регистрации церкви-заявительницы незаконным. Он отметил, что заявление о регистрации было подано в декабре 1999 г., но "религиозная организация до сих пор не зарегистрирована по искусственным причинам, хотя федеральный закон содержит исчерпывающий перечень оснований для отказа в регистрации". Он также указал, что не имеется сомнений "в религиозном характере регистрируемой организации", что религиоведческая экспертиза не является обязательной и что отсутствие такой экспертизы не может служить основанием для отказа в регистрации, поскольку это нарушило бы права граждан. 4 июля 2002 г. Верховный суд оставил решение без изменения.
31. Тем временем 1 июля 2002 г. обязанность регистрации религиозных организаций была передана Главному управлению Министерства юстиции Республики Татарстан ("Управление юстиции"). Соответственно, 25 июля 2002 г. заявление о регистрации церкви-заявительницы и сопровождавшие его документы были также переданы в Управление юстиции.
32. 13 августа 2002 г. городской суд направил копию Решения от 28 мая 2002 г. в Управление юстиции для исполнения. Однако Управление юстиции отказалось осуществлять регистрацию на том основании, что оно не является правопреемником регистрационной палаты.
33. Второй заявитель просил городской суд разъяснить Решение от 28 мая 2002 г. в отношении того какой орган должен исполнять решение, поскольку полномочия регистрационной палаты по регистрации религиозных организаций были переданы в Управление юстиции с 1 июля 2002 г. в соответствии с изменением законодательства.
34. 4 сентября 2002 г. церковь-заявительница вновь просила Управление юстиции предоставить ей статус юридического лица в соответствии с Решением от 28 мая 2002 г.
35. 10 октября 2002 г. городской суд определил, что разъяснение решения не требуется, поскольку "в решении отсутствует неясность". Также отмечалось, что в случае ненадлежащего исполнения судебного решения или нарушения прав второго заявителя другими государственными должностными лицами он не лишен права обращения с жалобой в суд "на общих основаниях".
36. Второй заявитель обжаловал Определение от 10 октября 2002 г. в Верховный суд. Однако представляется, что жалоба не была рассмотрена, поскольку к тому времени дело было передано Председателю Верховного суда Республики Татарстан по надзорной жалобе, поданной Управлением юстиции (см. ниже).
37. 14 октября 2002 г. второй заявитель предъявил иск к Управлению юстиции в связи с неисполнением вступившего в силу Решения суда от 28 мая 2002 г. о регистрации церкви-заявительницы. Представляется, что это дело было впоследствии приостановлено в связи с надзорным производством, описанным ниже.
38. 16 октября 2002 г. начальник Управления юстиции обратился к заместителю Председателя Верховного суда Республики Татарстан с письмом, в котором содержалась просьба о принесении протеста в порядке надзора на Решение от 28 мая 2002 г. с целью его отмены.
39. 12 ноября 2002 г. Председатель Верховного суда принес протест в порядке надзора в президиум суда. 27 ноября 2002 г. президиум удовлетворил протест, отменил Решения от 28 мая и 4 июля 2002 г. и направил дело на новое рассмотрение. Он установил, что религиоведческая экспертиза является обязательным условием для государственной регистрации малоизвестной религиозной организации вроде церкви-заявительницы.
40. 28 ноября 2002 г. Экспертный совет для проведения государственной религиоведческой экспертизы при Совете по делам религий, орган при Кабинете Министров Республики Татарстан, представил заключение относительно церкви-заявительницы по запросу Управления юстиции. Он заключил, что саентология является религией. Однако он не рекомендовал регистрацию церкви-заявительницы, поскольку она лишь недавно учреждена в Республике Татарстан.
41. 8 января 2003 г. Управление юстиции постановило, что заявление о регистрации подлежит "оставлению без рассмотрения" в отсутствие документа, подтверждающего существование церкви-заявительницы в Татарстане в течение 15 лет.
42. 25 февраля 2003 г. городской суд повторно рассмотрел требование второго заявителя. Он указал следующее:
"[Второй заявитель] полагает, что отказ в регистрации является незаконным и нарушает его право на свободу совести и религии. Суд не может согласиться... Ни [второй заявитель], ни любое другое лицо не лишено права исповедовать саентологию индивидуально или совместно с другими. Отказ предоставить статус юридического лица может нарушить только право гражданина на объединение с другими...
Суд установил, что лица, исповедующие саентологию, появились в г. Нижнекамске в конце 1990-х годов. В 1999 году группа, включающая [второго заявителя], решила учредить религиозную организацию "Церковь саентологии Нижнекамска" и зарегистрировать ее в качестве юридического лица... Регистрационная палата отказала в регистрации, ссылаясь на отсутствие заключения религиозной экспертизы. [Второй заявитель] обжаловал отказ в суд... В период рассмотрения дела полномочия по регистрации религиозных организаций были переданы Управлению юстиции, которое... оставило заявление для регистрации без рассмотрения, ссылаясь на то, что религиозная группа существовала в г. Нижнекамске менее 15 лет...
Основанием для отказа в регистрации является тот факт, что религиозная группа существует менее 15 лет. Действительно, в соответствии со статьей 11 Закона "О свободе совести и о религиозных объединениях" это является основанием для оставления заявления без рассмотрения, а не для отказа в регистрации; однако в любом случае регистрация организации невозможна. Следовательно, поскольку решение регистрационной палаты является правильным по существу (организация не может быть зарегистрирована), суд не может использовать формальное основание для возложения на Управление юстиции обязанности нарушения Закона "О свободе совести и о религиозных объединениях" и регистрации организации, особенно с учетом того, что [Управление юстиции] уже устранило ошибку регистрационной палаты и приняло решение в соответствии с Законом "О свободе совести и о религиозных объединениях".
43. 3 апреля 2003 г. Верховный суд оставил решение без изменения.
44. 28 мая 2003 г. городской суд отклонил иск второго заявителя к Управлению юстиции в связи с неисполнением Решения от 28 мая 2002 г. (см. выше). Суд установил, что решение, вынесенное в пользу второго заявителя, было отменено в порядке надзора и что Окончательное решение Верховного суда от 3 апреля 2002 г. устранило всякую основу для обязания Управления юстиции к регистрации церкви-заявительницы. 3 июля 2003 г. Верховный суд Республики Татарстан, рассмотрев жалобу, оставил Решение от 28 мая 2003 г. без изменения.
45. В октябре 2004 г. полномочия по регистрации религиозных организаций были переданы вновь созданной Федеральной регистрационной службе. Второй заявитель обратился за регистрацией в местное отделение этого нового учреждения. 18 февраля 2005 г. Главное управление Федеральной регистрационной службы по Татарстану оставило заявление без рассмотрения, отослав церковь-заявительницу к прежним отказам Управления юстиции в ее регистрации на основе "правила о 15-летнем сроке".
II. Применимое национальное законодательство и практика
A. Конституция Российской Федерации
46. Государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Конституция запрещает любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности (статья 19).
47. Статья 28 гарантирует каждому свободу совести, свободу вероисповедания, включая право исповедовать индивидуально или совместно с другими любую религию или не исповедовать никакой, свободно выбирать, иметь и распространять религиозные и иные убеждения и действовать в соответствии с ними.
B. "О свободе совести и о религиозных объединениях"
1. Вступление в силу нового Закона "О свободе совести
и о религиозных объединениях"
48. 1 октября 1997 г. вступил в силу Федеральный закон "О свободе совести и о религиозных объединениях" (N 125-ФЗ от 26 сентября 1997 г. - далее Закон "О свободе совести"). Он отменил Закон СССР "О свободе совести и о религиозных организациях"<*>от 1 октября 1990 г. и Закон РСФСР "О свободе вероисповеданий" от 25 октября 1990 г.
--------------------------------
<*>Считается, что Закон СССР "фактически утратил силу" при принятии Закона 1997 года (прим. переводчика).
49. В преамбуле Закона "О свободе совести" признается "особая роль православия в истории России, в становлении и развитии ее духовности и культуры" и выражается уважение к "христианству, исламу, буддизму, иудаизму и другим религиям, составляющим неотъемлемую часть исторического наследия народов России". Пункт 3 статьи 2 устанавливает, что "ничто в законодательстве о свободе совести, свободе вероисповедания и о религиозных объединениях не должно истолковываться в смысле умаления или ущемления прав человека и гражданина на свободу совести и свободу вероисповедания, гарантированных Конституцией Российской Федерации или вытекающих из международных договоров Российской Федерации".
50. На сессии Государственной Думы Российской Федерации (нижняя палата парламента) 19 сентября 1997 г. В. Зоркальцев, председатель Комитета по делам общественных и религиозных организаций и один из разработчиков Закона, заявил следующее перед голосованием по законопроекту:
"И все же я напомню суть этого закона. Она состоит в том, что закон создает барьер на пути религиозной экспансии в Россию, препятствует развитию тоталитарных сект, ограничивает действие иностранных миссионеров и при всем этом создает условия для деятельности наших традиционных религий и конфессий... Уверены, что практика применения этого закона поможет решить проблемы, которые стоят сейчас и перед обществом, и перед государством, и перед [Русской православной] церковью... Я хотел бы сослаться и на то, что примечательно, что все конфессии, представители которых [возражали против отдельных положений Закона], имеют свои руководящие центры за рубежом. Я это говорю для тех, кто сегодня считает наш закон неприемлемым и собирается голосовать против него. И я хочу поставить вопрос: с кем вы, дорогие коллеги?"
2. Религиозные группы и религиозные организации:
определение и объем прав
51. Религиозное объединение является родовым понятием для добровольного объединения граждан Российской Федерации, иных лиц, постоянно и на законных основаниях проживающих на территории Российской Федерации, образованного в целях совместного исповедания и распространения веры и обладающего соответствующими этой цели признаками: вероисповедание, совершение богослужений, других религиозных обрядов и церемоний; обучение религии и религиозное воспитание своих последователей (пункт 1 статьи 6). "Религиозные объединения" могут создаваться в форме "религиозных групп" и "религиозных организаций" (пункт 2 статьи 6).
52. "Религиозной группой" признается добровольное объединение граждан, образованное в целях совместного исповедания и распространения веры, осуществляющее деятельность без государственной регистрации и приобретения правоспособности юридического лица. Помещения и необходимое для деятельности религиозной группы имущество предоставляются в пользование группы ее участниками (пункт 1 статьи 7). Граждане, образовавшие религиозную группу с намерением в дальнейшем преобразовать ее в религиозную организацию, уведомляют о ее создании и начале деятельности органы местного самоуправления (пункт 2 статьи 7). Религиозные группы имеют право совершать богослужения, другие религиозные обряды и церемонии, а также осуществлять обучение религии и религиозное воспитание своих последователей (пункт 3 статьи 7).
53. В отличие от религиозной группы, "религиозная организация" - это добровольное объединение граждан Российской Федерации, иных лиц, постоянно и на законных основаниях проживающих на территории Российской Федерации, образованное в целях совместного исповедания и распространения веры и в установленном законом порядке зарегистрированное в качестве юридического лица (пункт 1 статьи 8).
54. Следующими правами пользуются исключительно религиозные организации:
право на предоставление налоговых и иных льгот, финансовую, материальную и иную помощь в реставрации, содержании и охране зданий и объектов, являющихся памятниками истории и культуры, а также в обеспечении преподавания в образовательных учреждениях (пункт 3 статьи 4);
право на создание образовательных учреждений и, с согласия родителей и детей<*>, на обучение религии вне рамок образовательной программы (пункты 3 и 4 статьи 5);
--------------------------------
<*>Буквально "по просьбе родителей или лиц, их заменяющих, с согласия детей" (прим. переводчика).
право на основание и содержание культовых зданий и сооружений, иных мест и объектов, специально предназначенных для богослужений или паломничества (пункт 1 статьи 16);
право проводить по приглашению религиозные обряды в лечебно-профилактических и больничных учреждениях, детских домах, домах-интернатах для престарелых и инвалидов, в учреждениях, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы (пункт 3 статьи 16);
право производить, приобретать, экспортировать, импортировать и распространять религиозную литературу, печатные, аудио- и видеоматериалы и иные предметы религиозного назначения (пункт 1 статьи 17);
вправе осуществлять благотворительную деятельность как непосредственно, так и путем учреждения благотворительных организаций (пункт 1 статьи 18);
право создавать культурно-просветительские организации, образовательные и другие учреждения, а также учреждать средства массовой информации (пункт 2 статьи 18);
право устанавливать и поддерживать международные связи и контакты, в том числе в целях паломничества, участия в собраниях и других мероприятиях, для получения религиозного образования, а также приглашать для этих целей иностранных граждан (пункт 1 статьи 20);
право иметь в собственности здания, земельные участки, другие виды имущества, денежные средства, предметы религиозного назначения, а также право на безвозмездную передачу в собственность религиозным организациям для использования в функциональных целях культовых зданий и сооружений с относящимися к ним земельными участками и иного имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности, а также на иммунитет от взыскания (пункты 1 - 5 статьи 21);
право использовать для своих нужд государственное и иное имущество, такое право предоставляется безвозмездно (статья 22);
право осуществлять предпринимательскую деятельность и создавать собственные предприятия (статья 23); и
право заключать трудовые договоры (контракты) с работниками (статья 24).
55. Кроме того, религиозные организации прямо наделены следующими правами, которыми не могут пользоваться другие, нерелигиозные юридические лица:
право учреждения предприятий, издающих богослужебную литературу и производящих предметы культового назначения (пункт 2 статьи 17);
право создавать учреждения профессионального религиозного образования (духовные образовательные учреждения) для подготовки служителей и религиозного персонала (пункт 1 статьи 19); и
право приглашать в Российскую Федерацию иностранных граждан, предполагающих участвовать в профессиональной религиозной деятельности, включая проповедование (пункт 2 статьи 20).
3. Регистрация религиозной организации
56. Пункт 1 статьи 9 предусматривает, что религиозная организация может быть учреждена не менее чем десятью гражданами Российской Федерации, объединенными в религиозную группу, у которой имеется подтверждение ее существования на данной территории на протяжении не менее 15 лет, выданное органами местного самоуправления, или подтверждение о вхождении в структуру централизованной религиозной организации того же вероисповедания, выданное указанной организацией. Религиозная организация должна обратиться за государственной регистрацией в местный<*>орган юстиции (пункт 2 статьи 11).
--------------------------------
<*>Буквально "в орган юстиции соответствующего субъекта Российской Федерации" (прим. переводчика).
57. Если учредителями религиозной организации не представлен какой-либо документ, требуемый законодательством, включая подтверждение, предусмотренное пунктом 1 статьи 9, регистрационный орган может оставить заявление без рассмотрения, уведомив их об этом (пункт 9 статьи 11).
58. В государственной регистрации религиозной организации может быть отказано, в частности, если цели или деятельность религиозной организации противоречат Конституции Российской Федерации и законодательству Российской Федерации или устав и другие учредительные документы<*>не соответствуют требованиям законодательства Российской Федерации. Отказ может быть обжалован в суд (статья 12).
--------------------------------
<*>Буквально "другие представленные документы" (прим. переводчика).
C. Прецедентная практика российских судов
1. Конституционный Суд Российской Федерации
59. Рассматривая вопрос о соответствии Конституции России требований Закона "О свободе совести" о том, что все религиозные организации, учрежденные до его вступления в силу, должны подтверждать свое существование в течение не менее чем 15 лет, Конституционный Суд указал следующее (Постановление № 16-П от 23 ноября 1999 г. по делу "Религиозного общества свидетелей Иеговы" в городе Ярославле и религиозного объединения "Христианская церковь Прославления"):
"4. ...Из статьи 28 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 13 (часть 4), 14, 19 (части 1 и 2) и 30 (часть 1) следует, что свобода вероисповедания предполагает свободу создания религиозных объединений и свободу их деятельности на основе принципа юридического равенства, в силу чего федеральный законодатель... вправе урегулировать гражданско-правовое положение религиозных объединений, в том числе условия признания религиозного объединения в качестве юридического лица, порядок его учреждения, создания, государственной регистрации, определить содержание правоспособности религиозных объединений.
Законодатель, учитывая исторически сложившийся в России многоконфессиональный уклад, обязан соблюдать положение статьи 17 (часть 1) Конституции Российской Федерации о том, что в Российской Федерации гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Вводимые им меры, относящиеся к учреждению, созданию и регистрации религиозных организаций, не должны искажать само существо свободы вероисповедания, права на объединение и свободы деятельности общественных объединений, а возможные ограничения, затрагивающие эти и иные конституционные права, должны быть оправданными и соразмерными конституционно значимым целям.
В демократическом обществе с присущим ему религиозным плюрализмом, как следует из... статьи 9 (пункт 2) Конвенции о защите прав человека и основных свобод, подобного рода ограничения могут быть предусмотрены законом, если это необходимо в интересах общественного спокойствия, охраны общественного порядка, здоровья и нравственности или для защиты прав и свобод других лиц. Государство вправе предусмотреть определенные преграды, с тем чтобы не предоставлять статус [религиозной организации]<*>автоматически, не допускать легализации групп граждан<**>, нарушающих права человека и совершающих незаконные и преступные деяния, а также воспрепятствовать миссионерской деятельности (в том числе в связи с проблемой прозелитизма), если она несовместима с уважением к свободе мысли, совести и религии других и к иным конституционным правам и свободам, а именно сопровождается предложением материальных или социальных выгод с целью вербовки новых членов в церковь, неправомерным воздействием на людей, находящихся в нужде или в бедственном положении, психологическим давлением или угрозой применения насилия и т.п. На это, в частности, обращается внимание в Постановлении Европейского парламента от 12 февраля 1996 года "О сектах в Европе" и в Рекомендации Совета Европы № 1178 (1992) "О сектах и новых религиозных движениях", а также в Постановлениях Европейского суда по правам человека от 25 мая 1993 г. (Series А № 260-А) и от 26 сентября 1996 г. (Reports of Judgments and Decisions, 1996-IV)<***>, разъяснивших характер и масштаб обязательств государства, вытекающих из статьи 9 названной Конвенции...
--------------------------------
<*>Квадратные скобки, по-видимому, поставлены ошибочно, т.к. в тексте Постановления КС употреблены именно эти слова "чтобы не предоставлять статус религиозной организации автоматически" (прим. переводчика).
<**>Цитируя Постановление КС Европейский суд смягчил таким образом формулировку "не допускать легализации сект, нарушающих права человека" (прим. переводчика).
<***>В текст цитаты Европейский суд вставил с использованием квадратных скобок уточнение о том, что его Постановление от 25 мая 1993 г. вынесено по делу "Коккинакис против Греции" (Kokkinakis v. Greece), а Постановление от 26 сентября 1996 г. - по делу "Мануссакис и другие против Греции" (Manoussakis and Others v. Greece) (прим. переводчика).
8. ...Согласно... Закону РСФСР "О свободе вероисповеданий" (в редакции от 27 января 1995 года) все религиозные объединения, как региональные, так и централизованные, в качестве юридических лиц на равных основаниях уже имели права, которые затем были закреплены и [Законом "О свободе совести" 1997 года]...
При таких обстоятельствах законодатель не мог лишить определенную часть учрежденных и обладающих полной правоспособностью религиозных организаций возможности пользоваться уже принадлежавшими им правами на том лишь основании, что они не имеют подтверждения о пятнадцатилетнем сроке существования. Применительно к ранее созданным религиозным организациям это было бы несовместимо с принципом равенства, конкретизированным в статьях 13 (часть 4), 14 (часть 2) и 19 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации, и явилось бы недопустимым ограничением свободы вероисповедания (статья 28), а также свободы учреждения и деятельности общественных объединений (статья 30)...".
60. Конституционный Суд впоследствии подтвердил эту позицию в Определении № 46-О от 13 апреля 2000 г. по делу религиозного объединения "Независимый российский регион Общества Иисуса" и Определении № 7-О от 7 февраля 2002 г. по делу религиозного объединения "Московское отделение Армии спасения".
61. 9 апреля 2002 г. Конституционный Суд вынес Определение № 113-О по делу Зайковой и других. Заявители по данному делу принадлежали к религиозной группе "Саентологическая церковь города Ижевска"<*>, их заявление о признании статуса юридического лица было отклонено в отсутствие документа, подтверждающего присутствие группы в Ижевске в течение 15 лет. Конституционный Суд отметил, что религиозное объединение не лишено права на учреждение и деятельность без государственной регистрации, но в таких случаях оно не может пользоваться правами и льготами, которыми наделены только религиозные организации в пунктах 3 и 4 статьи 5, пункте 5 статьи 13 и статьях 15 - 24 (пункт 2 Определения). Однако он отказал в рассмотрении конституционного вопроса, поскольку заявители не обжаловали отказ в суде общей юрисдикции.
--------------------------------
<*>Такое написание содержится в Определении Конституционного Суда Российской Федерации. На сайте самой секты принято написание "саентологическая" (прим. переводчика).
2. Челябинский областной суд
62. Рассмотрев жалобу К. на отказ регионального управления юстиции зарегистрировать местную организацию общества свидетелей Иеговы в качестве юридического лица (гражданское дело № 4507), Челябинский областной суд указал следующее:
"Из статьи 28 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 13 (часть 4), 14, 19 (части 1 и 2) и 30 (часть 1) следует, что свобода вероисповедания предполагает свободу создания религиозных объединений и свободу их деятельности на основе принципа юридического равенства...
Религиозные группы могут осуществлять свою деятельность без государственной регистрации и приобретения правоспособности юридического лица, однако если граждане образовали религиозную группу с намерением в дальнейшем преобразовать ее в религиозную организацию, то они уведомляют о ее создании и начале деятельности органы местного самоуправления...
Из приведенных положений следует, что не существует юридических препятствий для того, чтобы религиозное объединение - в целях совместного исповедания и распространения веры - создавалось и действовало без государственной регистрации, однако при этом оно не будет обладать статусом юридического лица и пользоваться обусловленными им правами и льготами, предусмотренными [Законом "О свободе совести"] для религиозных организаций (пункты 3 и 4 статьи 5, пункт 5 статьи 13, статьи 15 - 24), т.е. такими коллективными правами, которые граждане реализуют совместно с другими гражданами и именно через религиозную организацию, наделенную статусом юридического лица, но не каждый в отдельности или через религиозную группу.
Следовательно, сам факт того, что местной религиозной организации незаконно отказано в регистрации, препятствует К. и его единоверцам в осуществлении их конституционных прав..."
D. Заключения Уполномоченного по правам человека
в Российской Федерации
63. 22 апреля 1999 г. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации опубликовал свое Заключение от 25 марта 1999 г. о соответствии Закона "О свободе совести" международно-правовым обязательствам Российской Федерации. Заключение, в частности, отмечало:
"Ряд положений Закона противоречит принципам, установленным международно-правовыми документами, и, соответственно, может быть оспорен гражданами при подаче жалоб в Европейский суд по правам человека. По сути дела, эти нормы и не могут действовать на территории Российской Федерации, исходя из примата над внутренним законодательством правил, установленных международными договорами, что предусмотрено Конституцией Российской Федерации (часть 4 статьи 15)...
Различие между религиозной организацией и религиозной группой, установленное Законом, противоречит Европейской конвенции и прецедентной практике конвенционных органов, которые являются важным источником европейского права. В соответствии с пунктом 1 статьи 7 Закона, религиозные группы, в отличие от религиозных [организаций], не подлежат государственной регистрации и не пользуются правами юридического лица.
Кроме того, Закон содержит дискриминацию по сравнению с "традиционными" религиозными организациями религиозных организаций, не располагающих подтверждением их существования на данной территории не менее 15 лет (пункт 1 статьи 9 Закона). "Нетрадиционные" религии лишены многих прав..."
64. 20 мая 2002 г. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации выступил со специальным докладом "О выполнении Россией обязательств, принятых при вступлении в Совет Европы". В докладе, в частности, отмечалось:
"Среди обязательств, взятых на себя Россией при вступлении в Совет Европы, присутствовало также приведение в соответствие с европейскими нормами законодательства о свободе совести и вероисповедания. [Закон "О свободе совести"], принятый 26 сентября 1997 г., после присоединения Российской Федерации к Совету Европы, не учел как существующие нормы международного права, так и его общепризнанные принципы.
В качестве государства-участника Европейской конвенции о защите основных прав и свобод человека Россия взяла на себя четко сформулированные обязательства в сфере защиты права на свободу совести и вероисповедания. Ряд положений [Закона "О свободе совести"] вступает в противоречие с принципами, установленными Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод, и, соответственно, может быть опротестован гражданами при подаче жалоб в Европейский суд по правам человека...
Ряд положений Закона устанавливает нормы, по сути ведущие к дискриминации некоторых конфессий на практике. Противоречит как Европейской конвенции, так и прецедентам органов Совета Европы, являющимся важным источником европейского права, проводимое в Законе разграничение между религиозными объединениями и религиозными группами. Закон, кроме того, проводит различие между "традиционными" религиозными организациями и религиозными организациями, у которых отсутствует "документ, подтверждающий их существование на соответствующей территории не менее 15 лет" (пункт 1 статьи 9). "Нетрадиционные" религиозные организации лишены многих прав...
При нынешней ситуации нельзя исключать [возможности] решений Европейского суда по правам человека не в пользу России по делам, связанным со свободой вероисповедания и религиозных убеждений".
III. Применимые документы Совета Европы
65. Информационный доклад от 2 июня 1998 г. Комиссии Парламентской ассамблеи Совета Европы по выполнению обязанностей и обязательств государствами-участниками Совета Европы (Комиссия по мониторингу - документ № 8127) о соблюдении обязательств Российской Федерации в соответствующей части отмечает:
"26. Еще одним обязательством, принятым Россией при вступлении, было принятие нового закона о свободе религии. Такой закон действительно был принят, однако, к сожалению, он, как представляется, далеко не во всем отвечает стандартам Совета Европы по этому вопросу...
27. Новый Закон о свободе совести и о религиозных объединениях вступил в силу 1 октября 1997 г., после переработки в связи с вето, наложенным президентом на первый вариант. Хотя Закон действительно предусматривает надлежащую защиту права человека исповедовать или не исповедовать религию по своему выбору, он содержит ряд других положений, которые, как представляется, не соответствуют международным стандартам и обязательствам, вытекающим из международных договоров России. Закон, в частности, устанавливает две категории религиозных объединений: более привилегированные "религиозные организации" и менее привилегированные "религиозные группы". Религиозные группы, в отличие от религиозных организаций, не обладают статусом юридического лица и не пользуются связанными с этим статусом правами, такими, как владение имуществом, заключение контрактов и наем работников. Кроме того, им прямо запрещено управлять школами или приглашать иностранцев в Россию. Религиозные организации такими правами обладают, но для признания их таковыми необходимо, чтобы они либо были отнесены к категории "традиционных" религий, либо существовали на территории России в качестве зарегистрированной религиозной группы не менее 15 лет, что должно быть удостоверено местными органами власти. Фактически с вступлением в силу этого Закона появилась третья категория религиозных объединений: религиозные группы, зарегистрированные органами власти на данную дату (менее 15 лет), которые уже имеют статус юридического лица, могут сохранить этот статус и связанные с ним права при условии ежегодной перерегистрации в органах власти. Эти положения могут привести к дискриминации особенно нетрадиционных религий, подрывая тем самым принцип равенства религий перед законом. Для обеспечения соответствия стандартам Совета Европы некоторые из этих положений, по-видимому, нуждаются в пересмотре..."
66. В Докладе Комиссии по мониторингу о выполнении Российской Федерацией своих обязанностей и обязательств (документ 9396) в соответствующей части отмечается:
"95. Российская Конституция гарантирует свободу совести и вероисповедания (ст. 28), равенство религиозных объединений перед законом и отделение церкви от государства (ст. 14); и предоставляет защиту от дискриминации по признаку религии (ст. 19). Закон о свободе вероисповедания, принятый в декабре 1990 г., привел к существенному возрождению религиозной деятельности в России. По мнению религиозных организаций в Москве, этот Закон ознаменовал собой новую эру и привел к возрождению церквей. На смену этому Закону 26 сентября 1997 г. пришел новый Федеральный закон о свободе совести и о религиозных объединениях. Этот Закон подвергся критике как в стране, так и за рубежом в связи с неуважением к принципу равенства религий.
96. 6 ноября 1997 г. г-н Аткинсон и другие предложили принять резолюцию (документ № 7957, который был направлен в Комиссию по правовым вопросам представлением № 2238), в которой они утверждали, что новое законодательство о свободе совести и религиозных объединениях противоречит Европейской конвенции о правах человека, Конституции России и обязательствам, принятым на себя Россией при вступлении [в Совет Европы]. В феврале 2001 г. Уполномоченный по правам человека Олег Миронов также признал, что многие статьи Закона 1997 года "О свободе совести и о религиозных объединениях" не соответствуют международным обязательствам России в области прав человека. По его словам, некоторые из положений Закона привели к дискриминации различных религиозных конфессий, вследствие чего в них должны быть внесены изменения.
97. В своей преамбуле Закон признает "особую роль православия в истории России, в становлении и развитии ее духовности и культуры", а также уважает "христианство, ислам, буддизм, иудаизм и другие религии, составляющие неотъемлемую часть исторического наследия народов России". Далее Закон проводит разграничения между "религиозными организациями" по признаку их существования до 1982 года, а также между ними и третьей категорией объединений под названием "религиозные группы". Религиозные организации, существовавшие менее 15 лет, а также религиозные группы столкнулись с неудобствами в юридической и налоговой сферах, а их деятельность ограничена".
67. Резолюция 1278 (2002) о российском Законе о религии, принятая Парламентской ассамблеей Совета Европы 23 апреля 2002 г., в частности, указала следующее:
"1. Новый российский Закон о религии вступил в силу 1 октября 1997 г., заменяя и отменяя Закон от 1990 года о том же предмете, который в целом характеризовался как весьма либеральный. Новый Закон вызвал определенную озабоченность в отношении его содержания и практики его применения. Решения Конституционного Суда Российской Федерации от 23 ноября 1999 г., 13 апреля 2000 г. и 7 февраля 2002 г., а также перерегистрация религиозных объединений на федеральном уровне, успешно завершенная Министерством юстиции 1 января 2001 г., способствовали решению некоторых из этих проблем, однако другие сохранились.
2. Закон, хотя и является приемлемой основой для деятельности большинства религиозных объединений, тем не менее может быть усовершенствован. Несмотря на то что Конституционный Суд Российской Федерации уже ограничил применение так называемого "правила о 15-летнем сроке", которое первоначально серьезно ограничивало права религиозных групп, неспособных доказать свое существование на российской территории в течение 15 лет до вступления в силу нового Закона, полная отмена этой нормы, по мнению ряда таких групп, способствовала бы значительному улучшению законодательной базы..."
IV. Применимые международные документы
68. В Докладе "Свобода религии или убеждений: законы, влияющие на структуризацию религиозных общин", который был подготовлен при содействии Бюро по демократическим институтам и правам человека Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе для участников обзорной конференции ОБСЕ 1999 года, в частности, указывалось:
"Наиболее противоречивым в последнее время является положение о сроках, предусмотренное российским Законом о свободе совести и религиозных объединениях. Если религиозная группа не связана ни с одной централизованной религиозной организацией, то в соответствии с этим Законом она не может получить полноправный юридический статус, если действует в стране менее 15 лет. Наиболее удивительным в этом необычном положении является то, что, насколько нам известно, во время принятия этого Закона ни одно другое государство-участник ОБСЕ не предусматривало подобного срока ожидания (за исключением времени, необходимого для рассмотрения документов) по отношению к субъектам базового уровня...<*>Российская Федерация приняла определенные меры для уменьшения дискриминации по отношению к небольшим группам, в частности, уменьшив количество требуемых доказательств пребывания в стране в предусмотренный период и создав ограниченный юридический статус для религиозных групп до истечения 15-летнего срока. Однако проблемы остаются нерешенными в отношении небольших групп и конгрегаций, отколовшихся от Московского патриархата, и хотя ограниченный юридический статус лучше, чем ничего, он создает значительные препятствии на пути расширения группы.
--------------------------------
<*>В цитате Европейского суда выпущено уточнение доклада о том, что "до этого Литва установила 25-летний срок для получения статуса традиционной церкви, но этот 25-летний период отсчитывается с момента получения статуса субъекта базового уровня" (прим. переводчика).
Положения о сроках рассмотрения и ожидания, очевидно, находятся в противоречии с обязательствами ОБСЕ о предоставлении религиозным группам юридического статуса хотя бы базового уровня. Формулировка этого обязательства в Венском итоговом документе (принцип 16.3) означает, что конкретная форма юридического лица зависит от правовой системы, но возможность получать какую-нибудь из таких форм жизненно необходима для соответствия принципам ОБСЕ. Отказ регистрировать религиозные группы, не удовлетворяющие данному требованию о 15-летнем сроке, очевидно, нарушает последнее. Разработчики российского законодательства, судя по всему, пытались устранить этот дефект, предусмотрев ограниченный юридический статус, однако и такое положение дел не удовлетворяет требованиям ОБСЕ, поскольку данный ограниченный статус не позволяет выполнять важные религиозные функции. Отказ предоставлять полноправный статус ограничивает право исповедовать религию, а это нарушает статью 9 ЕКПЧ. Трудно согласиться с тем, что отказ предоставлять юридический статус на основании того, что организация не существовала во время предыдущего антирелигиозного коммунистического правительства, "необходим в демократическом обществе" или является пропорциональной реакцией, соответствующей законным государственным интересам".
69. "Рекомендации по анализу законодательства о религии или вероисповедании" были подготовлены Консультативным советом экспертов по вопросам о свободе религии или вероисповедания ОБСЕ/БДИПЧ при содействии Европейской комиссии за демократию через право (Венецианская комиссия), утверждены Венецианской комиссией на 59-м пленарном заседании (18 - 19 июня 2004 г.) и одобрены Парламентской ассамблеей ОБСЕ на ежегодном заседании (5 - 9 июля 2004 г.). Этот документ содержит, в частности, следующие рекомендации:
"Законы о религиозных организациях, регулирующие приобретение правосубъектности посредством регистрации, инкорпорации и т.д., являются наиболее важными для религиозных организаций. Далее перечислены некоторые из наиболее серьезных проблем в этой области:
требование о действии организации в стране в течение продолжительного срока перед тем, как будет разрешена регистрация, является неуместным;
чрезмерно обременительные ограничения или задержки, предшествующие приобретению правосубъектности, должны быть подвергнуты тщательному анализу... "
70. Соответствующие положения Декларации ООН о ликвидации всех форм нетерпимости и дискриминации на основе религии или убеждений, принятой Резолюцией 36/55 Генеральной ассамблеи 25 ноября 1981 г., предусматривают:
"Статья 6
В соответствии со статьей 1 настоящей Декларации и соблюдением положений пункта 3 статьи 1 право на свободу мысли, совести, религии или убеждений включает, в частности, следующие свободы:
a) отправлять культы или собираться в связи с религией или убеждениями и создавать и содержать места для этих целей;
b) создавать и содержать соответствующие благотворительные или гуманитарные учреждения;
c) производить, приобретать и использовать в соответствующем объеме необходимые предметы и материалы, связанные с религиозными обрядами или обычаями или убеждениями;
d) писать, выпускать и распространять соответствующие публикации в этих областях;
e) вести преподавание по вопросам религии или убеждений в местах, подходящих для этой цели;
f) испрашивать и получать от отдельных лиц и организаций добровольные финансовые и иные пожертвования;
g) готовить, назначать, избирать или назначать по праву наследования соответствующих руководителей согласно потребностям и нормам той или иной религии или убеждений;
h) соблюдать дни отдыха и отмечать праздники и отправлять обряды в соответствии с предписаниями религии и убеждениями...
Статья 7
Права и свободы, провозглашенные в настоящей Декларации, предоставляются национальным законодательством таким образом, чтобы каждый человек мог пользоваться такими правами и свободами на практике".
71. Соответствующий раздел Общего комментария № 22: Право на свободу мысли, совести и религии (статья 18), подготовленного Управлением Верховного комиссара по правам человека (30 июля 1993 г., CCPR/C/21/Rev.1/Add.4), предусматривает:
"4. Свобода исповедовать религию или убеждения... при отправлении культа, совершении религиозных или ритуальных обрядов и обучении охватывает весьма широкую сферу действий. Понятие "отправление культа" включает ритуальные и церемониальные акты, в которых вера проявляет себя непосредственно, а также различные обряды, присущие таким актам, включая строительство храма, использование ритуальных формул и предметов, демонстрацию символов и соблюдение праздников и дней отдыха... [П]рактика и учение, связанные с той или иной религией или убеждениями, включают осуществление таких мероприятий, неразрывно связанных с ведением религиозными группами своей основной деятельности, как, например, свободное назначение религиозных руководителей, священнослужителей и учителей, свободное создание семинарий или религиозных школ и свободное составление и распространение религиозных текстов или публикаций".
ПРАВО
I. Предполагаемое нарушение статей 9, 10, 11 и 14 Конвенции
72. Заявители жаловались на то, что предусмотренное Законом различие между религиозными группами и религиозными организациями, с одной стороны, в сочетании с требованием о представлении подтверждения присутствия на данной территории в течение не менее чем 15 лет для приобретения статуса юридического лица в качестве религиозной организации, с другой стороны, нарушило их конвенционные права, установленные статьями 9, 10 и 11 как таковыми или во взаимосвязи со статьей 14 Конвенции. Упомянутые ими положения Конвенции предусматривают следующее:
"Статья 9. Свобода мысли, совести и религии
1. Каждый имеет право на свободу мысли, совести и религии; это право включает свободу менять свою религию или убеждения и свободу исповедовать свою религию или убеждения как индивидуально, так и сообща с другими, публичным или частным порядком в богослужении, обучении, отправлении религиозных и культовых обрядов.
2. Свобода исповедовать свою религию или убеждения подлежит лишь тем ограничениям, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах общественной безопасности, для охраны общественного порядка, здоровья или нравственности или для защиты прав и свобод других лиц".
Статья 10. Свобода выражения мнения
1. Каждый имеет право свободно выражать свое мнение. Это право включает свободу придерживаться своего мнения и свободу получать и распространять информацию и идеи без какого-либо вмешательства со стороны публичных властей и независимо от государственных границ. Настоящая статья не препятствует государствам осуществлять лицензирование радиовещательных, телевизионных или кинематографических предприятий.
2. Осуществление этих свобод, налагающее обязанности и ответственность, может быть сопряжено с определенными формальностями, условиями, ограничениями или санкциями, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности, территориальной целостности или общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья и нравственности, защиты репутации или прав других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия.
Статья 11. Свобода собраний и объединений
1. Каждый имеет право на свободу мирных собраний и на свободу объединения с другими, включая право создавать профессиональные союзы и вступать в таковые для защиты своих интересов.
2. Осуществление этих прав не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц. Настоящая статья не препятствует введению законных ограничений на осуществление этих прав лицами, входящими в состав вооруженных сил, полиции или административных органов государства...
Статья 14. Запрещение дискриминации
Пользование правами и свободами, признанными в настоящей Конвенции, должно быть обеспечено без какой бы то ни было дискриминации по признаку пола, расы, цвета кожи, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, принадлежности к национальным меньшинствам, имущественного положения, рождения или по любым иным признакам".
A. Предварительное возражение властей Российской Федерации
о неисчерпании внутренних средств правовой защиты
73. В своих объяснениях, полученных после принятия Европейским судом решения о приемлемости жалобы, власти Российской Федерации утверждали, что заявители могли избежать применения правовой нормы о подтверждении 15-летнего существования религиозной группы путем присоединения к централизованной религиозной организации перед подачей заявления о перерегистрации. Таким образом, заявители могли достичь своих целей в рамках национальной правовой системы.
74. Европейский суд напоминает, что согласно правилу 55 Регламента Суда любой довод о неприемлемости должен быть, насколько это допускают его характер и обстоятельства, выдвинут государством-ответчиком в письменных или устных объяснениях по вопросу о приемлемости жалобы (см., например, Постановление Европейского суда от 18 ноября 2004 г. по делу "Прокопович против Российской Федерации" (Prokopovich v. Russia), жалоба № 58255/00, § 29, с дополнительными отсылками). Возражение властей Российской Федерации не было включено в объяснения до принятия Европейским судом решения о приемлемости жалобы. Соответственно, они не вправе выдвигать возражение о неисчерпании внутренних средств правовой защиты на данной стадии разбирательства. В любом случае, Европейский суд напоминает, что заявитель не обязан прибегать к средствам правовой защиты, которые не являются в национальной правовой системе доступными или достаточными (см. Постановление Европейского суда от 18 декабря 1996 г. по делу "Аксой против Турции" (Aksoy v. Turkey), § 51 - 52, Reports of Judgments and Decisions 1996-VI). Европейский суд убежден в том, что предъявление заявителю требования о том, чтобы он прибегнул к уловкам, таким как изменение структуры религиозной группы только для формы, с целью обхода формального требования национального законодательства, не являлось бы "обычно доступным" средством правовой защиты.
75. Европейский суд, соответственно, отклоняет предварительное возражение властей Российской Федерации о неисчерпании внутренних средств правовой защиты.
B. Применимое положение Конвенции и наличие вмешательства
в права заявителей
1. Доводы сторон
a) Заявители
76. Заявители отмечали, что "религиозные группы", в соответствии с определением Закона "О свободе совести", могли действовать без государственного вмешательства. Однако статус "религиозной группы" содержал серьезные ограничения религиозной деятельности общины. "Религиозная группа" не имела статуса юридического лица; она не могла приобретать права или обязанности и не могла выступать от своего имени в суде. С учетом перечня прав, которыми пользовались зарегистрированные религиозные организации в соответствии со статьями 15 - 24 Закона "О свободе совести", - включая столь существенные аспекты "богослужения, обучения и отправления религиозных и культовых обрядов", как, например, право на учреждение мест поклонения, право на проведение богослужений в иных местах, доступных для общественности, а также право на производство и (или) приобретение религиозной литературы - "религиозная группа" не являлась религиозной общиной с какими-либо существенными правами или "автономным существованием", что Европейский суд рассматривал как "суть защиты, предусмотренной статьей 9 Конвенции" (они ссылались на Постановление Европейского суда по делу "Церковь Бессарабии и другие против Молдавии" (Metropolitan Church of Bessarabia and Others v. Moldova), жалоба № 45701/99, § 118, ECHR 2001-XII).
77. По мнению заявителей, введение ограничений для основных аспектов жизни религиозной общины, таких как возможность учреждения мест поклонения или производство религиозной литературы, только на том основании, что она не может подтвердить своего существования в течение 15 лет, составляет вмешательство в "эффективное осуществление права на свободу религии всеми ее активными членами" в соответствии со статьей 9 Конвенции. Кроме того, прецедентная практика Европейского суда указывает, что право на учреждение юридического лица само по себе является основным правом, гарантированным статьей 11 Конвенции всем объединениям, религиозным или иным (они ссылались на Постановление Европейского суда от 10 июля 1998 г. по делу "Сидиропулос и другие против Греции" (Sidiropoulos and Others v. Greece), § 40, Reports 1998-IV). Заявители не были ограничены только в выборе организационной формы. Согласно российскому законодательству, единственной возможностью "учреждения юридического лица для совместных действий в сфере взаимного интереса" являлось обращение за регистрацией в качестве религиозной организации, и в этом праве им было отказано.
b) Власти Российской Федерации
78. Власти Российской Федерации признали, что, согласно российскому законодательству, по объему прав "религиозные группы" отличались от "религиозных организаций", получивших статус юридического лица за счет государственной регистрации. Однако, по их мнению, различия в объеме прав не были связаны с осуществлением прав на свободу религии и свободу объединения. Учреждение религиозной группы являлось добровольным действием группы лиц. Оно не требовало особого разрешения; достаточно было уведомления муниципального органа. Соответственно, по мнению властей Российской Федерации, вопрос не относился к сфере компетенции государства, и заявители были вольны осуществлять свои права без государственного вмешательства. "Религиозные группы" могли совершать службы, отправлять иные религиозные обряды и церемонии, а также осуществлять религиозное обучение и подготовку своих приверженцев.
2. Мнение Европейского суда
a) Применимое положение Конвенции
79. Европейский суд отмечает, что вопрос о том, может ли саентология рассматриваться как "религия", решается государствами-участниками неодинаково<*>. В задачу Европейского суда очевидно не входит абстрактное разрешение вопроса о том, может ли свод убеждений и связанных с ним обрядов рассматриваться как "религия" в значении статьи 9 Конвенции. В отсутствие европейского консенсуса в вопросе о религиозной природе саентологического учения и учитывая субсидиарный характер своей функции, Европейский суд полагает, что должен руководствоваться в этом отношении позицией национальных властей и разрешить вопрос о применимости статьи 9 Конвенции соответственно (см. Постановление Европейского суда от 5 апреля 2007 г. по делу "Церковь саентологии Москвы против Российской Федерации" (Church of Scientology Moscow v. Russia), жалоба № 18147/02, § 64).
--------------------------------
<*>Удалено следующее предложение (при внесении исправлений 3 декабря 2009 г. на основании правила 81 Регламента. - Прим. переводчика): "Многие европейские страны, включая Бельгию, Францию, Германию и Соединенное Королевство, отказались признать религиозный характер саентологии, в то время как такое признание было получено через суд в таких государствах, как Испания и Португалия".
80. В настоящем деле Сургутский центр саентологии, первоначально зарегистрированный в качестве нерелигиозного объединения, был впоследствии ликвидирован на том основании, что его деятельность имела "религиозный характер". Его последующее заявление о регистрации в качестве другой формы нерелигиозного объединения было отклонено по той же причине (см. § 9 и 10 настоящего Постановления). Что касается Нижнекамской церкви саентологии, городской и Верховный суды согласились относительно религиозного характера организации. Этот вывод был поддержан Экспертным советом для проведения государственной религиоведческой экспертизы при Совете по делам религий, который расценил саентологию как религию (см. § 30 и 40 настоящего Постановления). Следовательно, можно предположить, что национальные власти были убеждены в религиозном характере обеих саентологических групп, к которым относится настоящее дело.
81. Учитывая позицию российских властей, которые последовательно придерживались мнения о том, что саентологические группы имеют религиозный характер, Европейский суд находит, что статья 9 Конвенции является применимой в настоящем деле. Кроме того, поскольку религиозные общины традиционно существуют в форме организованных структур и жалоба первого и второго заявителей касается предполагаемого ограничения их права на свободное объединение со своими единоверцами и права третьего заявителя на обеспечение судебной защиты общины, статья 9 Конвенции должна рассматриваться с учетом статьи 11 Конвенции, которая гарантирует общинную жизнь против неоправданного государственного вмешательства (см. Постановление Европейского суда от 31 июля 2008 г. по делу "Религиозное общество свидетелей Иеговы" и другие против Австрии" (Religionsgemeinschaft der Zeugen Jehovas and Others v. Austria), жалоба № 40825/98, § 60; упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу "Церковь Бессарабии и другие против Молдавии", § 118; и Постановление Европейского суда по делу "Хасан и Чауш против Болгарии" (Hasan and Chaush v. Bulgaria), жалоба № 30985/96, § 62 и 91, ECHR 2000-XI).
b) Наличие вмешательства
82. Европейский суд должен прежде всего определить, имело ли место вмешательство в права заявителей на свободу религии и объединения. Он отмечает, что после сложного и длительного разбирательства национальные суды оставили в силе решения регистрационных органов, которыми Сургутской и Нижнекамской церквям саентологии было отказано в регистрации в качестве "религиозных организаций" в значении российского Закона "О свободе совести".
83. Власти Российской Федерации настаивали на том, что вмешательство в права заявителей отсутствовало, поскольку первый и второй заявители могли объединиться для религиозных целей в иной организационной форме, "религиозной группе", в которой существовал третий заявитель и для которой не требовались разрешение или регистрация.
84. Европейский суд отмечает, что следствием отказа в регистрации в качестве "религиозной организации" была невозможность получения статуса юридического лица Церковью саентологии Сургута, президентом которой являлся первый заявитель, и Церковью саентологии Нижнекамска, соучредителем которой являлся второй заявитель и которая также выступает заявителем в настоящем деле. Устоявшаяся прецедентная практика Европейского суда заключается в том, что возможность учреждения юридического лица для совместной деятельности в сфере взаимного интереса представляет собой один из важнейших аспектов свободы объединения, без которого это право лишено всякого значения. Отказ национальных властей в предоставлении статуса юридического лица объединению лиц, религиозному или иному, составляет вмешательство в осуществление права на свободу объединения с другими (см. Постановление Большой палаты по делу "Гожелик и другие против Польши" (Gorzelik and Others v. Poland), жалоба № 44158/98, § 52 и другие, ECHR 2004-I; и упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу "Сидиропулос и другие против Греции", § 31 и другие). Европейский суд ранее признавал, что отказ властей в регистрации группы прямо затрагивает саму группу и ее председателей, учредителей или индивидуальных членов (см. Постановление Европейского суда от 19 января 2006 г. по делу "Объединенная македонская организация "Илинден" и другие против Болгарии" (The United Macedonian Organisation Ilinden and Others v. Bulgaria), жалоба № 59491/00, § 53; Постановление Европейского суда от 3 февраля 2005 г. по делу "Партия коммунистов<*>(Непечеришти) и Унгуряну против Румынии" (Partidul Comunistilor (Nepeceristi) and Ungureanu v. Romania), жалоба № 46626/99, § 27; Решение Европейского суда от 31 августа 1999 г. по делу "АПЕХ Ильдезеттейнек Севетшеге"<**>и другие против Венгрии" (APEH {Uldozotteinek Szovetsege}<***>and Others v. Hungary), жалоба № 32367/96). В вопросе об организации религиозной общины отказ в ее признании в качестве юридического лица также рассматривался как вмешательство в право на свободу религии с точки зрения статьи 9 Конвенции, осуществляемое самой общиной и ее отдельными членами (см. упоминавшиеся выше Постановление Европейского суда по делу "Религиозное общество свидетелей Иеговы" и другие против Австрии", § 79 - 80, и Постановление Европейского суда по делу "Церковь Бессарабии и другие против Молдавии", § 105).
--------------------------------
<*>Данная политическая группа объединяет лиц, не состоявших в Румынской компартии, управлявшей страной до 1989 г. (прим. переводчика).
<**>Название этого незарегистрированного объединения переводится как "Союз преследуемых АПЕХ", т.е. местным налоговым органом. Руководитель последнего жаловался на диффамацию в прокуратуру, которая затем вмешалась в спор о регистрации объединения (прим. переводчика).
<***>Здесь и далее по тексту слова на национальном языке набраны латинским шрифтом и выделены фигурными скобками.
85. Во-вторых, что касается утверждения властей Российской Федерации о том, что статус "религиозной группы" был допустимой заменой дееспособности юридического лица, Европейский суд отмечает, что религиозная группа, не имеющая такой дееспособности, не может иметь или осуществлять права, вытекающие из статуса юридического лица, такие как право на владение или аренду имущества, использование банковских счетов, наем работников и пользование судебной защитой общины, ее членов и активов (см. § 54 настоящего Постановления). Однако Европейский суд последовательно указывал, что эти права имеют существенное значение для осуществления права исповедовать религию (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу "Религиозное общество свидетелей Иеговы" и другие против Австрии", § 66, последняя часть; и Постановление Европейского суда по делу "Церковь Бессарабии и другие против Молдавии", § 118, а также Постановление Европейского суда от 3 апреля 2008 г. по делу "Корецкий и другие против Украины" (Koretskyy and Others v. Ukraine); Постановление Европейского суда от 16 декабря 1997 г. по делу "Католическая церковь Канеа против Греции" (Canea Catholic Church v. Greece), § 30 и 40 - 41, Reports 1997-VIII).
86. Кроме того, в дополнение к тому, что вышеупомянутые права обычно сопутствуют статусу юридического лица, Закон "О свободе совести" наделяет рядом прав зарегистрированные "религиозные организации" и прямо исключает возможность осуществления таких прав религиозными группами или нерелигиозными юридическими лицами (см. § 54 и 55 настоящего Постановления). Исключительные права религиозных организаций включают, в частности, такие основные аспекты религиозных функций, как право на учреждение мест поклонения, право на проведение богослужений в местах, доступных для общественности, а также право на производство, приобретение и распространение религиозной литературы, право на создание образовательных учреждений и право на поддержание контактов с целью международного обмена и конференций. Как отмечалось выше, религиозные группы или нерелигиозные юридические лица не могут осуществлять эти права. При таких обстоятельствах Европейский суд полагает, что провозглашенные права религиозных групп на проведение богослужений, обучение религии и религиозное воспитание своих последователей (см. § 52 настоящего Постановления) являются чисто номинальными, поскольку их осуществление на практике сильно ограничено или даже невозможно в отсутствие специальных прав, которыми Закон "О свободе совести" наделяет только зарегистрированные религиозные организации. Действительно, трудно представить, что религиозная группа могла бы обучать религии и осуществлять религиозное воспитание своих последователей, если закон отрицает возможность получения или распространения религиозной литературы. Точно так же право на совершение богослужений лишено смысла, если незарегистрированная религиозная группа не может учреждать или содержать места поклонения. Соответственно, Европейский суд находит, что ограниченный статус, предоставленный "религиозным группам" согласно Закону "О свободе совести", не позволяет членам такой группы эффективно пользоваться своим правом на свободу религии, делая такое право иллюзорным и теоретическим, а не практическим и эффективным, как того требует Конвенция (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу "Хасан и Чауш против Болгарии", § 62; и Постановление Европейского суда от 13 мая 1980 г. по делу "Артико против Италии" (Artico v. Italy), § 33, Series A, № 37).
87. Мнение о том, что ограниченный статус религиозных групп, согласно Закону "О свободе совести", не наделяет эти группы достаточным объемом прав для осуществления значимых религиозных функций, также высказывали Парламентская ассамблея Совета Европы, Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ и Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации (см., в частности, документы, процитированные в § 63, 67 и 68 настоящего Постановления). Кроме того, при оспаривании на национальном уровне решения об отказе религиозной общине в статусе юридического лица российские суды также признавали, что в отсутствие дееспособности религиозная группа не может осуществлять "коллективные права, которые граждане реализуют совместно с другими гражданами" (см. решение Челябинского областного суда, процитированное в § 62 настоящего Постановления).
88. Европейский суд, таким образом, установил, что заявители не могли добиться признания и эффективного осуществления своих прав на свободу религии и объединения в любой организационной форме. Первый заявитель не мог зарегистрировать саентологическую группу в качестве нерелигиозного юридического лица, поскольку российские власти считали ее религиозной общиной. Заявления о регистрации в качестве религиозной организации, поданные первым и вторым заявителями как учредителями соответствующих групп, а также от имени третьего заявителя, были отклонены со ссылкой на недостаточный период существования групп. Наконец, ограниченный статус религиозной группы, на который они имели право и в котором существовал третий заявитель, не давал практических или эффективных преимуществ, поскольку такая группа была лишена дееспособности, имущественных прав и возможности защиты интересов своих членов и была также серьезно ущемлена в основных аспектах своих религиозных функций.
89. Соответственно, Европейский суд находит, что имело место вмешательство в права заявителей, предусмотренные статьей 9 Конвенции, истолкованной в свете статьи 11 Конвенции.
C. Обоснованность вмешательства
1. Доводы сторон
a) Заявители
90. Заявители указывали, что многочисленные доклады Комиссии по мониторингу и резолюции Парламентской ассамблеи Совета Европы, а также заявления Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации находили "правило о 15-летнем сроке" несовместимым с Конвенцией. Отказ их общинам в статусе юридического лица не преследовал какую-либо "законную цель", предусмотренную пунктом 2 статьи 9 Конвенции, или одну из целей, перечисленных в пункте 4 Решения Конституционного Суда от 23 ноября 1999 г. Оспариваемое ограничение было несоразмерным и не являлось необходимым в России или любом другом "демократическом обществе", поскольку Закон "О свободе совести" наделял российские органы юстиции обширными полномочиями, позволяя им осуществлять наблюдение за религиозными организациями, подозреваемыми в незаконной деятельности (статья 25), отказывать в их регистрации (пункт 1 статьи 12) или обращаться в суд с заявлением об их ликвидации и/или запрещении их деятельности (пункты 1 и 3 статьи 14) без обращения к "правилу о 15-летнем сроке". Этот принцип тем более применим к общинам заявителей, которые не подозревались в преследовании каких-либо незаконных целей.
b) Власти Российской Федерации
91. Власти Российской Федерации утверждали, что "правило о 15-летнем сроке", предусмотренное Законом "О свободе совести", соответствовало "общепризнанным принципам и нормам международного права, положениям Конституции России и современной правовой практике демократических государств". Они настаивали на том, что основания для отказа в государственной регистрации являлись "чисто правовыми" и предусмотренными Законом "О свободе совести", что решение не было мотивировано религиозными соображениями и что отсутствовала причинная связь между решением и осуществлением права граждан на свободу религии и объединения с другими. Не имеется данных о произволе или дискриминации по признаку религии. Власти Российской Федерации ссылались в этой связи на указание Европейского суда о том, что "государства вправе удостовериться, что цель и деятельность объединения соответствуют правилам, установленным законодательством" (они ссылались на упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу "Сидиропулос и другие против Греции", § 40).
2. Мнение Европейского суда
92. Чтобы определить, составляло ли это вмешательство нарушение Конвенции, Европейский суд должен установить, удовлетворяло ли оно требованиям пунктов 2 статей 9 и 11 Конвенции, то есть было ли оно "предусмотрено законом", преследовало ли законную цель для целей этого положения и было ли "необходимо в демократическом обществе".
a) Было ли вмешательство предусмотрено законом
93. Из решений национальных судов следует, что общинам заявителей было отказано в регистрации в качестве религиозных организаций со ссылкой на пункт 1 статьи 9 Закона "О свободе совести" (см. § 56 настоящего Постановления) в связи с непредставлением подтверждения местного органа власти о существовании группы на данной территории в течение не менее чем 15 лет.
94. Стороны не оспаривали того, что это положение, истолкованное судами в настоящем деле, было достаточно доступным и предсказуемым в смысле его последствий.
95. Соответственно, Европейский суд готов признать, что указанное вмешательство было "предусмотрено законом".
b) Преследовало ли вмешательство законную цель
96. Власти Российской Федерации не указали какую-либо законную цель, которую могло преследовать вмешательство. Однако рассматривая вопрос о допустимости "правила о 15-летнем сроке", Конституционный Суд высказал мнение о том, что отказ в наделении статусом юридического лица религиозных объединений при определенных обстоятельствах может быть необходим для предотвращения нарушений прав человека или осуществления незаконной деятельности (см. § 59 настоящего Постановления).
97. С учетом позиции Конституционного Суда и его собственной прецедентной практики по аналогичным делам (см. упоминавшиеся выше Постановление Европейского суда по делу "Религиозное общество свидетелей Иеговы" и другие против Австрии", § 75; и Постановление Европейского суда по делу "Церковь Бессарабии и другие против Молдавии", § 113), Европейский суд готов допустить, что обжалуемое вмешательство преследовало законную цель, а именно охрану общественного порядка.
c) Было ли вмешательство необходимым в демократическом обществе
98. Европейский суд отмечает, что группам, основанным первым и вторым заявителями, и третьему заявителю было отказано в регистрации в качестве религиозных организаций не из-за какого-либо предполагаемого недостатка с их стороны или какой-то конкретной особенности их вероучения, но вследствие автоматического применения правовой нормы, допускавшей наделение статусом юридического лица только религиозных групп, существовавших на данной территории не менее 15 лет. Он отмечает, что согласно докладу о свободе религии, подготовленному ОБСЕ, такое положение было характерным для российского Закона "О свободе совести", тогда как другие государства-участники ОБСЕ не требовали столь длительного существования религиозной организации для ее регистрации (см. § 68 настоящего Постановления). Власти Российской Федерации, со своей стороны, не подкрепили свое утверждение о том, что установление таких длительных сроков ожидания являлось "современной правовой практикой демократических государств", ссылкой на сопоставимые нормы какого-либо государства-участника Совета Европы.
99. Европейский суд недавно рассмотрел дело, в котором религиозная община свидетелей Иеговы по ряду причин должна была ожидать признания в качестве юридического лица более 20 лет. Европейский суд установил, что такой длительный период вызывает озабоченность с точки зрения статьи 9 Конвенции, и нашел, что с учетом важности свободы религии государственные органы были обязаны установить разумно краткий срок ожидания заявителем наделения статусом юридического лица. Поскольку государство-ответчик не ссылалось на какие-либо "относимые" и "достаточные" причины, оправдывающие отказ в безотлагательном наделении статусом юридического лица, Европейский суд установил нарушение статьи 9 Конвенции (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу "Религиозное общество свидетелей Иеговы" и другие против Австрии", § 78 - 80).
100. В настоящем деле власти Российской Федерации не указали "настоятельной общественной необходимости", которой отвечало оспариваемое ограничение, или "относимых" и "достаточных" причин, которые могли бы оправдать длительный период ожидания религиозной организацией получения статуса юридического лица. Что касается ссылки властей Российской Федерации на дело Сидиропулоса и других (упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу "Сидиропулос и другие против Греции"), Европейский суд напоминает, что в том деле он установил нарушение статьи 11 Конвенции даже с учетом того, что объединение-заявитель подозревалось в преследовании незаконных целей и ему было отказано в регистрации в качестве превентивной меры. Европейский суд указал, что "никогда не существовавшее объединение не имело времени для совершения каких-либо действий" и что в любом случае власти не были бессильны, поскольку "суд мог принять решение о ликвидации объединения, если... его деятельность оказалась бы противоречащей закону, морали или общественному порядку" (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу "Сидиропулос и другие против Греции", § 46).
101. Напротив, в настоящем деле ни на одном этапе разбирательства не утверждалось, что заявители - как физические лица или как религиозная группа - участвовали или намеревались участвовать в какой-либо незаконной деятельности или преследовали иные цели, помимо богослужения, преподавания, совершения религиозных и культовых обрядов. Основание для отказа в регистрации было чисто формальным и не связанным с их реальной деятельностью. Единственное "правонарушение", в котором заявители были признаны виновными, заключалось в намерении требовать регистрации объединения, которое являлось "религиозным по характеру" и не существовало в регионе в течение хотя бы 15 лет. Европейский суд также отмечает в этой связи, что оспариваемое положение Закона "О свободе совести" было направлено только на религиозные общины базового уровня, которые не могли доказать своего присутствия в данном российском регионе или принадлежности к централизованной религиозной организации. Таким образом, представляется, что только вновь возникшие религиозные группы, не являвшиеся частью строго иерархической церковной структуры, были затронуты "правилом о 15-летнем сроке". Власти Российской Федерации не представили обоснования для столь дифференцированного подхода.
102. С учетом изложенных соображений, Европейский суд находит, что вмешательство в права заявителей на свободу религии и объединения с другими не может считаться "необходимым в демократическом обществе". Соответственно, имело место нарушение статьи 9 Конвенции, истолкованной в свете статьи 11 Конвенции.
D. Иные предполагаемые нарушения Конвенции
103. Заявители также жаловались на то, что отказ в регистрации нарушал статью 10 Конвенции и что "правило о 15-летнем сроке" применялось дискриминационным способом в отношении их общин по признаку их религиозного характера в нарушение статьи 14 Конвенции.
104. При обстоятельствах настоящего дела Европейский суд полагает, что жалоба со ссылкой на статью 10 Конвенции и жалоба на неодинаковое обращение, жертвами которого считают себя заявители, в достаточной степени учтены при вышеизложенном рассмотрении, повлекшем установление материально-правовых положений Конвенции. Отсюда следует, что отсутствуют основания для отдельного рассмотрения тех же фактов с точки зрения статьи 10 Конвенции или статьи 14 Конвенции (см. для сравнения упоминавшиеся выше Постановление Европейского суда по делу "Церковь Бессарабии и другие против Молдавии", § 134; и упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу "Сидиропулос и другие против Греции", § 52).
II. Применение статьи 41 Конвенции
105. Статья 41 Конвенции предусматривает:
"Если Европейский суд объявляет, что имело место нарушение Конвенции или Протоколов к ней, а внутреннее право Высокой Договаривающейся Стороны допускает возможность лишь частичного устранения последствий этого нарушения, Европейский суд, в случае необходимости, присуждает справедливую компенсацию потерпевшей стороне".
A. Ущерб
106. Заявители требовали 15000 евро в пользу каждого заявителя в отношении компенсации морального вреда, ссылаясь на значительные неудобства и беспокойство, которые они претерпели за годы лишения возможности осуществления религиозных прав в полном объеме, когда вынуждены были расходовать усилия и энергию на судебные разбирательства. Они также просили Европейский суд установить, что государство-ответчик обязано обеспечить регистрацию общин в качестве религиозных организаций в значении статьи 11 Закона "О свободе совести".
107. Власти Российской Федерации указывали, что установление факта нарушения Конвенции было бы достаточной компенсацией. Они также подчеркивали, что заявители жаловались на национальные решения об отказе в регистрации церквей, а не на порядок регистрации как таковой. Требование о возложении на государство обязанности регистрации церквей является дискриминационным по отношению к другим группам, которые по-прежнему обязаны следовать обычному порядку регистрации.
108. Европейский суд отмечает, что установленное им нарушение должно было причинить первому и второму заявителю моральный вред, за который он присуждает на справедливой основе по 5000 евро первому и второму заявителям, а также любые налоги, подлежащие начислению на указанные выше суммы. Что касается третьего заявителя, Европейский суд полагает, что установление факта нарушения Конвенции само по себе являлось бы достаточной справедливой компенсацией морального вреда, который он мог претерпеть. Он отклоняет оставшуюся часть требований заявителей о компенсации морального вреда.
109. Что касается требования заявителей об обязании совершить определенные действия в виде регистрации данных религиозных общин, Европейский суд не уполномочен Конвенцией предоставлять исключения или давать указания, о которых ставят вопрос заявители, поскольку его постановления имеют в значительной степени деклараторный характер (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу "Церковь саентологии Москвы против Российской Федерации", § 106). В целом именно государство должно избрать средства для использования в национальном правопорядке, которые позволили бы исполнить его правовое обязательство, вытекающее из статьи 46 Конвенции. Установив в настоящем деле нарушение статьи 9 Конвенции, истолкованной в свете статьи 11 Конвенции, Европейский суд создал последствия для государства в виде обязательства принять целесообразные меры для устранения конкретной ситуации заявителей. Государство-ответчик должно решить, должны ли такие меры включать совершение регистрации указанных общин, устранение упоминания "правила о 15-летнем сроке" из Закона "О свободе совести", возобновление национального разбирательства или сочетание этих и других мер. Европейский суд, однако, подчеркивает, что любые принятые меры должны соответствовать выводам, содержащимся в настоящем Постановлении (см. Постановление Большой палаты по делу "Ассанидзе против Грузии" (Assanidze v. Georgia), жалоба № 71503/01, § 202, ECHR 2004-II, с дополнительными отсылками).
B. Судебные расходы и издержки
110. Заявители совместно требовали возмещения следующих подтвержденных документами расходов:
6356 евро 04 цента расходов, связанных с национальным и страсбургским разбирательством, возбужденным первым заявителем;
4668 евро 24 цента расходов, связанных с национальным и страсбургским разбирательством, возбужденным вторым заявителем и церковью-заявительницей;
3672 евро 67 центов невыплаченных юридических гонораров в соответствии с договором в отношении разбирательства в национальных судах и Европейском суде.
111. Власти Российской Федерации указали, что заявители не представили документов, подтверждающих их требование о невыплаченных юридических гонорарах. Что касается других расходов, телефонных счетов, оплаты энергии и билетов на автобус и метро, они могли не иметь отношения к указанному разбирательству. Они полагали, что 3000 евро составили бы разумную компенсацию.
112. Европейский суд признает, что заявителям были причинены судебные расходы и издержки в связи с их неоднократными попытками добиться регистрации и в разбирательстве в национальном суде, и в Страсбурге. Расходы заявителей подтверждены документами. Однако сумма, требуемая в отношении невыплаченных юридических гонораров, является избыточной и требует определенного уменьшения. С учетом представленных ему материалов Европейский суд присуждает заявителям совместно 10000 евро в отношении судебных расходов и издержек, а также любые налоги, обязанность уплаты которых может быть возложена на них в связи с этой суммой.
C. Процентная ставка при просрочке платежей
113. Европейский суд полагает, что процентная ставка при просрочке платежей должна определяться исходя из предельной кредитной ставки Европейского центрального банка плюс три процента.
НА ОСНОВАНИИ ИЗЛОЖЕННОГО СУД ЕДИНОГЛАСНО:
1) постановил, что имело место нарушение статьи 9 Конвенции, истолкованной в свете статьи 11 Конвенции;
2) постановил, что отсутствует необходимость рассматривать отдельно жалобу заявителя на нарушение статей 10 и 14 Конвенции;
3) постановил,
a) что власти государства-ответчика обязаны в течение трех месяцев со дня вступления настоящего Постановления в силу, в соответствии с пунктом 2 статьи 44 Конвенции, выплатить следующие суммы, подлежащие переводу в рубли по курсу, который будет установлен на день выплаты:
i) по 5000 евро (пять тысяч евро) первому и второму заявителям, а также любые налоги, подлежащие начислению на указанные суммы, в качестве компенсации морального вреда;
ii) 10000 евро (десять тысяч евро) заявителям совместно в качестве компенсации судебных расходов и издержек, а также любые налоги, обязанность уплаты которых может быть возложена на них в связи с этой суммой;
b) что с даты истечения указанного трехмесячного срока и до момента выплаты на эти суммы должны начисляться простые проценты, размер которых определяется предельной кредитной ставкой Европейского центрального банка, действующей в период неуплаты, плюс три процента;
4) отклонил оставшуюся часть требований заявителя о справедливой компенсации.
Совершено на английском языке, уведомление о Постановлении направлено в письменном виде 1 октября 2009 г. в соответствии с пунктами 2 и 3 правила 77 Регламента Суда.
Председатель Палаты Суда
Христос РОЗАКИС
Заместитель Секретаря Секции Суда
Андре ВАМПАШ
EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS
FIRST SECTION
CASE OF KIMLYA AND OTHERS v. RUSSIA
(Applications Nos. 76836/01 and 32782/03)
JUDGMENT<*>
(Strasbourg, 1.X.2009)
--------------------------------
<*>This judgment will become final in the circumstances set out in Article 44 § 2 of the Convention. It may be subject to editorial revision.
In the case of Kimlya and Others v. Russia,
The European Court of Human Rights (First Section), sitting as a Chamber composed of:
Christos Rozakis, President,
Nina {Vajic},
Anatoly Kovler,
Elisabeth Steiner,
Khanlar Hajiyev,
Dean Spielmann,
Sverre Erik Jebens, judges,
and {Andre} Wampach, Deputy Section Registrar,
Having deliberated in private on 10 September 2009,
Delivers the following judgment, which was adopted on that date:
PROCEDURE
1. The case originated in two applications (Nos. 76836/01 and 32782/03) against the Russian Federation lodged with the Court under Article 34 of the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms ("the Convention") by two Russian nationals, Mr Yevgeniy Nikolayevich Kimlya and Mr Aidar Rustemovich Sultanov ("the first and second applicants"), and a Russian religious group, the Church of Scientology of Nizhnekamsk ("the applicant church"), on 17 August 2001 and 2 October 2003 respectively.
2. The applicants were represented before the Court by Mr P. Hodkin, a lawyer practising in East Grinstead, United Kingdom, and also by Ms G. Krylova and Mr M. Kuzmichev, lawyers practising in Moscow. The Russian Government ("the Government") were represented by Mr P. Laptev, former Representative of the Russian Federation at the European Court of Human Rights.
3. The applicants complained, in particular, about the domestic authorities" decisions refusing State registration of the applicants" religious groups as legal entities.
4. By a decision of 9 June 2005 the Court decided to join the applications and declared them partly admissible.
5. The Government, but not the applicants, filed observations on the merits (Rule 59 § 1).
THE FACTS
I. The circumstances of the case
6. The first applicant, Mr Kimlya, was born in 1977 and lives in Surgut in the Khanty-Mansi Autonomous Region. He is the president of the Church of Scientology of Surgut City.
7. The second applicant, Mr Sultanov, was born in 1965 and lives in Nizhnekamsk in the Tatarstan Republic. He is a co-founder and member of the Church of Scientology of Nizhnekamsk, a religious group without legal entity status, who is the third applicant.
A. Attempted registration of the Church of
Scientology of Surgut
8. In 1994 the first centre for the study of Dianetics (the creed of the Church of Scientology) opened in Surgut and obtained State registration as a social non-governmental organisation under the name of "Surgut Humanitarian Dianetics Centre".
9. In 1995 a new Russian law on non-governmental associations was enacted. It required all non-governmental associations established before its entry into force to be re-registered before 1 July 1999. The centre applied for re-registration; however, its application was refused on 23 July 1999 on the ground that the aims of the organisation were religious in nature. On 23 November 1999 the Justice Department of the Khanty-Mansi Region ("the Justice Department") sought a court decision terminating the centre"s existence.
10. The centre applied for registration as a non-commercial partnership regulated by the Civil Code of the Russian Federation. On 4 October 1999 the deputy mayor of Surgut Town Council rejected the application, referring to the religious purposes of the centre.
11. On 2 January 2000 the first applicant, in community with his fellow believers, resolved to found the "Scientology Group of Surgut City" and to hold regular services on Sundays. At a subsequent meeting on 1 July 2000 the first applicant and other believers passed a resolution to establish a local religious organisation, the Church of Scientology of Surgut City ("the Surgut Church").
12. On 15 August 2000 the ten founding members, including the first applicant, applied to the Justice Department for registration as a local religious organisation having the status of a legal entity.
13. On 14 September 2000 the Justice Department refused registration in the following terms:
"You have failed to produce a document issued by a local authority certifying that the religious group has existed in the given territory for no less than 15 years, or a document issued by the managing body of a centralised religious organisation certifying that the religious group is a branch of such an organisation, and this does not comply with the requirements of section 11 § 5 of the Federal Law on freedom of conscience and religious associations.
The refusal of registration does not prohibit a subsequent fresh application for registration provided that the grounds for the refusal have been removed."
14. On 17 October 2000 the first applicant appealed against that decision to the Khanty-Mansi Town Court. He alleged that his constitutional right to freedom of conscience had been violated and that his religious group had been discriminated against. Lacking the status of a legal entity, his religious group could not print, export or import religious books or articles of worship, own property, carry out charity programmes or found organisations for religious purposes.
15. On 25 December 2000 the Khanty-Mansi Town Court dismissed the complaint. It held that the Justice Department had correctly refused registration because the Surgut Church had failed to provide a document confirming its existence for at least 15 years in the region. As to the first applicant"s reliance on the Constitution, it held: "this reference... is far-fetched and cannot be taken into consideration." No further justification was provided.
16. On 21 February 2001 the Khanty-Mansi Regional Court upheld the judgment of 25 December 2000. The court repeated that the applicant"s references to the decision of the Constitutional Court and the Russian Constitution were "groundless".
17. Following a request by the first applicant, on 18 January 2002 the Presidium of the Khanty-Mansi Regional Court instituted supervisory-review proceedings, quashed the contested judgments and remitted the matter to the Town Court for a fresh examination. It noted that the Justice Department should have "left the application unexamined" until all the documents required by law had been produced.
18. On 16 May 2002 the Khanty-Mansi Town Court commissioned an expert study of the religious teachings of the Surgut Church and stayed the proceedings in the case. On 24 July 2002 the Khanty-Mansi Regional Court upheld that decision on appeal.
19. On 22 November 2004 the Khanty-Mansi Town Court resumed the proceedings and delivered a new judgment on the same day. It held that the refusal to register the Surgut Church had been unlawful because in the absence of a certificate showing its fifteen-year presence in the region, the Justice Department should have left the application for registration "unexamined". It ordered the Justice Department to register the Surgut Church.
20. On 18 January 2005 the Khanty-Mansi Regional Court quashed the judgment in so far as it concerned the order to register the Surgut Church, on the ground that the first applicant had not produced all the documents required by the Religions Act, a circumstance which the Regional Court considered to be an impediment to the registration of the Surgut Church as a legal entity.
B. Attempted registration of the Church of
Scientology of Nizhnekamsk
21. On 28 October 1998 the second applicant and fellow believers resolved to found the Church of Scientology of Nizhnekamsk as a local religious group.
22. On 23 December 1999 the applicant church applied to the State Registration Chamber of the Tatarstan Republic ("the registration chamber") for registration as a local religious organisation.
23. In a letter of 17 April 2000 the registration chamber informed the second applicant that the term for registration had been extended for six months from 13 January 2000 in order to allow the State authorities to carry out a religious expert examination.
24. In a letter of 7 September 2001 a deputy chairperson of the registration chamber informed the president of the applicant church that the application for registration had been rejected as "there [had] so far been no conclusions from the religious expert examination to which the applicant church"s documents [had] been subjected".
25. The second applicant appealed to a court against the refusal of registration.
26. On 21 December 2001 the Nizhnekamsk Town Court of the Tatarstan Republic dismissed the second applicant"s claim, arguing that there was no actual dispute as the authorities had yet to carry out the religious expert examination and the application for registration had yet to be examined on the merits.
27. On 21 January 2002 the Supreme Court of the Tatarstan Republic ("the Supreme Court") quashed the judgment of 21 December 2001 and remitted the claim to the Town Court for a fresh examination.
28. On 7 March 2002 the Town Court again dismissed the second applicant"s claim. It found that the refusal had been justified because internal order No. 254 issued by the Ministry of Health of the Russian Federation on 19 June 1996 prohibited the use of Scientology methods in health services.
29. On 18 April 2002 the Supreme Court quashed the judgment of 7 March 2002 and remitted the matter to the Town Court. It found that the absence of a religious expert examination was not a valid ground for the refusal of registration and that an internal order issued by a ministry was hierarchically subordinate to Russian laws and could not have been relied upon to restrict citizens" rights.
30. On 28 May 2002 the Town Court granted the second applicant"s claim and found that the refusal to register the applicant church had been unlawful. It noted that the application for registration had been made in December 1999, but that "the religious organisation [had] still not been registered owing to contrived reasons, although the federal law contain[ed] an exhaustive list of grounds on which registration [could] be refused". It also held that there was no doubt as to "the religious nature of the organisation being registered", that a religious expert examination was not mandatory and that the absence of such an examination could not be cited as a ground for refusing registration as this would encroach on citizens" rights. On 4 July 2002 the Supreme Court upheld the judgment.
31. In the meantime, on 1 July 2002 the power to approve the registration of religious organisations was transferred from the registration chamber to the Main Department of the Ministry of Justice of the Tatarstan Republic ("the Justice Department"). Accordingly, on 25 July 2002 the application for registration of the applicant church and related documents were also transferred to the Justice Department.
32. On 13 August 2002 the Town Court forwarded a copy of its judgment of 28 May 2002 to the Justice Department for execution. However, the Justice Department refused to proceed with the registration on the ground that it was not the legal successor to the registration chamber.
33. The second applicant asked the Town Court to clarify the judgment of 28 May 2002 specifically as to which authority was to execute the judgment in view of the fact that the power of the registration chamber to register religious organisations had been transferred to the Justice Department with effect from 1 July 2002 further to a change in the law.
34. On 4 September 2002 the applicant church again requested the Justice Department to grant it legal-entity status, pursuant to the judgment of 28 May 2002.
35. On 10 October 2002 the Town Court held that no clarification of the judgment was required as "no ambiguity could be found in the judgment". It also noted that, in the event of improper execution of a court judgment or a violation of the second applicant"s rights by other State officials, he could lodge a complaint with a court on "general grounds".
36. The second applicant appealed against the decision of 10 October 2002 to the Supreme Court. However, it appears that the appeal was never examined as by that time the case file had been forwarded to the President of the Supreme Court of the Tatarstan Republic in connection with the application for supervisory review lodged by the Justice Department (see below).
37. On 14 October 2002 the second applicant sued the Justice Department for its failure to comply with the final judgment of 28 May 2002 and to register the applicant church. It appears that this action was subsequently stayed in connection with the supervisory-review proceedings described below.
38. On 16 October 2002 the head of the Justice Department wrote to a vice-president of the Supreme Court of the Tatarstan Republic, requesting him to exercise his supervisory-review powers in respect of the judgment of 28 May 2002 with a view to quashing it.
39. On 12 November 2002 the President of the Supreme Court lodged an application for supervisory review with the Presidium of the court. On 27 November 2002 the Presidium granted the application, quashed the judgments of 28 May and 4 July 2002 and referred the matter back for a fresh examination. It found that a religious expert examination was a mandatory precondition for State registration of a little-known religious organisation such as the applicant church.
40. On 28 November 2002 the Expert Council on State Religious Evaluation of the Council on Religious Affairs, a body attached to the Cabinet of Ministers of the Tatarstan Republic, submitted its opinion concerning the applicant church further to a request by the Justice Department. It concluded that Scientology was a religion. However, it did not recommend registration of the applicant church because it had only recently been established in the Tatarstan Republic.
41. On 8 January 2003 the Justice Department ruled that the application for registration should be left "unexamined" in the absence of a document confirming the applicant church"s presence in Tatarstan for 15 years.
42. On 25 February 2003 the Town Court carried out a fresh determination of the second applicant"s claim. It found as follows:
"[The second applicant] considers that the refusal of registration was unlawful and that it violated his right to freedom of conscience and religion. The court cannot agree... Neither [the second applicant] nor anyone else is prohibited or prevented from professing Scientology individually or in community with others. The refusal to grant legal-entity status to an organisation may only violate a citizen"s right to freedom of association...
The court has established that persons professing Scientology appeared in the town of Nizhnekamsk in the late 1990s. In 1999 the group comprising [the second applicant] decided to establish the religious organisation Church of Scientology of Nizhnekamsk and register it as a legal entity... The registration chamber refused registration by reference to the absence of an opinion resulting from a religious expert examination. [The second applicant] complained to a court... While the case was being examined, the power to approve registration of the religious organisation was transferred to the Justice Department, which... left the application for registration unexamined, referring to the fact that the religious group had existed in the town of Nizhnekamsk for less than 15 years...
The ground preventing registration is the fact that the religious group has existed for less than 15 years. Admittedly, pursuant to section 11 of the Religions Act, this ground can be invoked to leave the application unexamined rather than to refuse registration; however, in either case registration of the organisation is not possible. Hence, given that the outcome of the decision by the registration chamber is correct (the organisation may not be registered), the court cannot use a formal pretext to require the Justice Department to breach the Religions Act and register the organisation, especially taking into account that [the Justice Department] has already corrected the registration chamber"s mistake and issued a decision in conformity with the Religions Act."
43. On 3 April 2003 the Supreme Court upheld that judgment.
44. On 28 May 2003 the Town Court dismissed the second applicant"s action against the Justice Department for its failure to execute the judgment of 28 May 2002 (see above). The court found that the judgment in the second applicant"s favour had been quashed by way of supervisory-review proceedings and that the Supreme Court"s final judgment of 3 April 2002 had removed any basis for requiring the Justice Department to register the applicant church. On 3 July 2003 the Supreme Court of the Tatarstan Republic upheld on appeal the judgment of 28 May 2003.
45. In October 2004, jurisdiction over the registration of religious organisations was transferred to the newly created Federal Registration Service. The second applicant sought registration from the local office of this new body. On 18 February 2005 the Chief Directorate of the Federal Registration Service for Tatarstan declined to consider the matter, referring the applicant church to the Justice Department"s earlier refusals to register it on the basis of the "fifteen-year rule".
II. Relevant domestic law and practice
A. Constitution of the Russian Federation
46. The State guarantees equality of rights and freedoms of men and citizens regardless of their individual characteristics, including religious beliefs. The Constitution prohibits all forms of restrictions on human rights on social, racial, national, linguistic or religious grounds (Article 19).
47. Article 28 guarantees the right to freedom of religion, including the right to profess any religion, either alone or in community with others, or to profess no religion at all, to freely choose, hold and share religious and other beliefs and to manifest them in practice.
B. Religions Act
1. Enactment of the new Religions Act
48. On 1 October 1997 the Federal Law on freedom of conscience and religious associations (No. 125-FZ of 26 September 1997 - "the Religions Act") entered into force. It replaced the USSR Religions Act of 1 October 1990 and the RSFSR Religions Act of 25 October 1990.
49. In the preamble the Religions Act acknowledges "the special role of [Eastern] Orthodoxy in the history of Russia and in the establishment and development of its spiritual and cultural life" and respects "Christianity, Islam, Buddhism, Judaism and other religions constituting an integral part of the historical heritage of the peoples of Russia". Section 2 § 3 provides that "nothing in the laws on freedom of conscience, freedom of religion and religious associations may be interpreted as impairing or infringing the rights of men and citizens to the freedom of conscience and religion guaranteed by the Constitution of the Russian Federation or enshrined in the international treaties to which the Russian Federation is a party".
50. At the session of the State Duma of the Russian Federation (the lower chamber of Parliament) on 19 September 1997 Mr V. Zorkaltsev, chairman of the Duma committee on affairs of social and religious associations and one of the drafters of the Law, spoke as follows before the Law was put to the vote:
"Nevertheless, I will remind you of the essence of this law. It is this: the law will create a barrier on the path to religious expansion in Russia, it will hinder the development of totalitarian sects and restrict the activities of foreign missionaries, while at the same time creating conditions for the activities of our traditional religions and confessions... We are confident that the application of this law in practice will help to resolve problems being faced now by society, the State and the [Russian Orthodox] Church... I would like to refer to the fact that it is noteworthy that all the confessions whose representatives [objected to certain provisions of the law] have their headquarters overseas. I say that to those who today feel that our law is unfit and are planning to vote against it. And I want to put this question to you: whose side are you on, dear colleagues?"
2. Religious groups and religious organisations:
definitions and scope of rights
51. A "religious association" is a generic term for any voluntary association of Russian nationals and other persons permanently and lawfully residing in the territory of the Russian Federation, formed for the purpose of joint profession and dissemination of their creed, which performs services of worship, religious rites and ceremonies, teaches its religion and guides its followers (section 6 § 1). "Religious associations" may take the form of either "religious groups" or "religious organisations" (section 6 § 2).
52. A "religious group" is a voluntary association of citizens for the profession and dissemination of faith, which carries out its activities without State registration and without obtaining legal personality (section 7 § 1). The formation of a religious group, if its subsequent conversion into a religious organisation is envisaged, must be notified to the municipal authority (section 7 § 2). Religious groups have the right to perform services of worship, religious rites and ceremonies, to teach religion and to guide their followers (section 7 § 3).
53. In contrast to a religious group, a "religious organisation" is a voluntary association of Russian nationals and permanent residents of Russia, formed for the profession and dissemination of faith and duly registered as a legal entity (section 8 § 1).
54. The following rights are conferred solely on religious organisations:
- the right to obtain tax exemptions and other benefits, and financial and other forms of aid for the restoration, maintenance and protection of historically important buildings and religious items and for teaching in educational institutions (section 4 § 3);
- the right to establish educational institutions and, with the consent of the parents and children, to teach religion in extracurricular courses (section 5 §§ 3 and 4);
- the right to establish and maintain religious buildings and other places for worship or pilgrimage (section 16 § 1);
- the right to perform religious rites, on invitation, in health centres, hospitals, children"s homes, old people"s homes, facilities for the disabled and prisons (section 16 § 3);
- the right to manufacture, acquire, export, import and distribute religious literature, printed, audio and video material and other religious articles (section 17 § 1);
- the right to carry out charitable activities on their own or through charitable foundations established by them (section 18 § 1);
- the right to create cross-cultural organisations, educational institutions and mass media (section 18 § 2);
- the right to establish and maintain international links and contacts for pilgrimages, conferences and so on, including the right to invite foreign nationals to the Russian Federation (section 20 § 1);
- the right to own buildings, plots of land, other property, financial assets and religious artefacts, including the right to have municipal and State property transferred to them free of charge for religious purposes and the immunity of such property from legal charge (section 21 §§ 1 to 5);
- the right to use State and other property for religious purposes, such right to be granted free of charge (section 22);
- the right to establish companies and engage in business activities (section 23); and
- the right to hire employees (section 24).
55. In addition, the following rights are explicitly reserved to religious organisations, to the exclusion of other non-religious legal entities:
- the right to found companies publishing religious literature or producing articles for religious services (section 17 § 2);
- the right to establish licensed educational institutions for the professional training of clergy and auxiliary religious staff (section 19 § 1); and
- the right to invite into the Russian Federation foreign nationals planning to engage in professional religious activities, including preaching (section 20 § 2).
3. Registration of a religious organisation
56. Section 9 § 1 provides that a religious organisation may be founded by no fewer than ten Russian nationals united in a religious group that has confirmation from the local administrative authority of its existence in the given territory for no less than fifteen years or confirmation by a centralised religious organisation of the same creed that it forms part of its structure. A religious organisation must seek State registration from the local department of justice (section 11 § 2).
57. If the founders of a religious organisation fail to produce any of the documents required by law, including the confirmation referred to in section 9 § 1, the registration authority may leave their application for registration unexamined and notify them of this (section 11 § 9).
58. State registration of a religious organisation may be refused, in particular, if its purposes or activities contradict the Russian Constitution or laws, or if the organisation"s charter or other founding documents do not comply with the requirements of Russian laws. The refusal may be appealed against to a court (section 12).
C. Case-law of the Russian courts
1. Constitutional Court of the Russian Federation
59. Examining the compatibility with the Russian Constitution of the requirement of the Religions Act that all religious organisations established before its entry into force should confirm that they have existed for at least fifteen years, the Constitutional Court found as follows (decision No. 16-P of 23 November 1999 in the case of Religious Society of Jehovah"s Witnesses in Yaroslavl and Christian Glorification Church):
"4.... Article 28 of the Russian Constitution, read in conjunction with Article 13 § 4, Article 14, Article 19 §§ 1 and 2 and Article 30 § 1, shows that freedom of religion includes the freedom to form religious associations and to carry out their activities on the basis of the principle of equality before the law. By virtue of these provisions the federal legislature... may regulate the legal status of religious associations, including the conditions for granting the status of a legal entity, and the procedure for their founding, establishment and State registration, and determine the scope of the rights of religious associations.
Having regard to Russia"s history of pluriconfessionalism, legislators must respect the provisions of Article 17 § 1 of the Russian Constitution, which guarantees the rights and freedoms of men and citizens in accordance with generally accepted principles and norms of international law and the Russian Constitution. Measures decreed by legislators relating to the founding, establishment and registration of religious organisations must not interfere with the essence of the freedom of religion, the right to freedom of association and the freedom of activity of public associations, and any potential restrictions on those and other constitutional rights must be justified and proportionate to aims considered important by the Constitution.
In a democratic society with its characteristic pluralism, as follows from... Article 9 § 2 of the Convention..., restrictions may be prescribed by law if this is necessary in the interests of public peace and the protection of public order, health and morals or for the protection of the rights and freedoms of others. The State has the right to lay down certain barriers in order not to automatically provide legal status [to religious associations], not to allow the legalisation of associations of citizens that violate human rights and commit illegal and criminal acts, and in order to obstruct missionary activity (including the problem of proselytism) if it is not compatible with respect for the freedom of thought, conscience and religion of others and other constitutional rights and freedoms, as in the case of the recruitment of other members into the church, or unlawful influence on people in need or poverty, through psychological pressure or the threat of violence. In particular, this is emphasised in the Resolution of the European Parliament of 12 February 1996 on sects in Europe and Recommendation No. 1178 (1992) of the Council of Europe on sects and new religious movements, as well as in the judgments of the European Court of 25 May 1993 ([Kokkinakis v. Greece], Series A No. 260-A) and of 26 September 1996 ([Manoussakis and Others v. Greece], Reports of Judgments and Decisions 1996-IV), which clarify the nature and scope of the State"s obligations flowing from Article 9 of the Convention...
8.... Pursuant to... the RSFSR Religions Act (as amended on 27 January 1995), all religious associations - both regional and centralised - had, on an equal basis, as legal entities, the rights that were subsequently incorporated in the [1997 Religions Act]...
Under such circumstances legislators could not deprive a certain segment of religious organisations that had been formed and maintained full legal capacity of the rights belonging to them, solely on the basis that they did not have confirmation that they had existed for 15 years. In relation to religious organisations created earlier, that would be incompatible with the principle of equality enshrined in Article 13 § 4, Article 14 § 2 and Article 19 §§ 1 and 2 of the Constitution of the Russian Federation, and would be an impermissible restriction on freedom of religion (Article 28) and the freedom of [voluntary] associations to form and to carry out their activities (Article 30)..."
60. The Constitutional Court subsequently confirmed this position in its decision No. 46-O of 13 April 2000 in the case of Independent Russian Region of the Society of Jesus, and decision No. 7-O of 7 February 2002 in the case of Moscow Branch of the Salvation Army.
61. On 9 April 2002 the Constitutional Court delivered decision No. 113-O in the case of Zaykova and Others. The applicants in that case belonged to the religious group "Church of Scientology of Izhevsk City", whose application for legal-entity status was refused in the absence of a document confirming its presence in Izhevsk for 15 years. The Constitutional Court noted that a religious association was not prevented from being formed and operating without State registration, but in such cases it could not enjoy the rights and privileges secured only to religious organisations in section 5 §§ 3 and 4, section 13 § 5 and sections 15 to 24 (paragraph 2 of the decision). It declined, however, to consider the constitutional issue because the applicants had not challenged the refusal in a court of general jurisdiction.
2. Chelyabinsk Regional Court
62. Deciding on appeal on a complaint by a Mr K. against the regional justice department"s refusal to register the local organisation of Jehovah"s Witnesses as a legal entity (civil case No. 4507), the Chelyabinsk Regional Court held as follows:
"Article 28 of the Russian Constitution, read in conjunction with Article 13 § 4, Article 14, Article 19 §§ 1 and 2 and Article 30 § 1, shows that freedom of religion includes the freedom to form religious associations and to carry out their activities on the basis of the principle of equality before the law...
Religious groups may carry out their activities without State registration or the legal status of a legal entity. However, if citizens form a religious group for the purpose of making it into a religious organisation later on, then they must notify the local self-government body of its formation and the commencement of its activities...
The aforementioned provisions show that nothing legally hinders a religious association from being formed and operating without State registration for the purpose of joint profession and dissemination of faith. However, in such circumstances a religious association will not have the status of a legal entity and cannot therefore enjoy the rights and privileges secured to religious organisations in the [Religions Act] (section 5 §§ 3 and 4, section 13 § 5, sections 15 - 24), that is, those collective rights that citizens exercise in community with others, namely within a religious organisation that has legal-entity status, but not on an individual basis or through a religious group.
Therefore, the very fact that the local religious organisation was unlawfully refused registration hinders Mr K. and his fellow believers from exercising their constitutional rights..."
D. Opinions of the Russian Ombudsman
63. On 22 April 1999 the Ombudsman of the Russian Federation published his opinion of 25 March 1999 on the compatibility of the Religions Act with the international legal obligations of the Russian Federation. The opinion stated, inter alia:
"A number of provisions of the Act are inconsistent with principles set forth in international legal instruments, and, accordingly, can be contested by citizens when lodging complaints with the European Court of Human Rights. In essence, these provisions cannot operate in the territory of the Russian Federation, since the rules established by international treaties [must] prevail over domestic legislation, as is envisaged by the Constitution of the Russian Federation (Article 15 § 4)...
The distinction between religious organisations and religious groups provided for in the Act is contrary to both the European Convention and the case-law of the Convention bodies, which are an important source of European law. In accordance with section 7 § 1 of the Act, religious groups, in contrast to religious [organisations], are not subject to State registration and do not enjoy the rights of a legal entity.
Furthermore, the Act discriminates between "traditional" religious organisations and religious organisations that do not possess a document proving their existence in a given territory for at least 15 years (section 9 § 1 of the Act). "Non-traditional" religions are deprived of many rights..."
64. On 20 May 2002 the Ombudsman issued a special report on Russia"s observance of its commitments entered into upon accession to the Council of Europe. The report states, inter alia:
"Among the commitments undertaken by Russia upon entry into the Council of Europe was to bring its legislation on freedom of conscience and religion into line with European norms. The [Religions Act], enacted on 26 September 1997 after the Russian Federation had joined the Council of Europe, did not take into consideration the existing rules or universally recognised principles of international law.
As a Contracting Party to the European Convention on Human Rights, Russia assumed express obligations in the sphere of freedom of conscience and religion. A number of provisions of the [Religions Act] are contrary to principles established in the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms and, accordingly, may be challenged by citizens when lodging applications with the European Court of Human Rights...
A number of provisions of the Act establish rules that in essence discriminate against certain religions in practice. The distinction between religious organisations and religious groups provided for in the Act is contrary to both the European Convention and the case-law of the Convention bodies, which are an important source of European law. Furthermore, the Act discriminates between "traditional" religious organisations and religious organisations that do not possess a document proving their existence in a given territory for at least 15 years (section 9 § 1). "Non-traditional" religions are deprived of many rights...
In the current situation one cannot exclude [the possibility] of decisions of the European Court of Human Rights against Russia in cases connected with freedom of religion and religious beliefs."
III. Relevant Council of Europe documents
65. The information report of 2 June 1998 by the Committee of the Parliamentary Assembly of the Council of Europe on the Honouring of Obligations and Commitments by Member States of the Council of Europe ("the Monitoring Committee" - doc. 8127) on honouring of obligations and commitments by the Russian Federation states, in so far as relevant:
"26. Another of the commitments Russia entered into was to adopt a new law on the freedom of religion. Such a new law has indeed been adopted, but unfortunately, it seems to fall rather short of Council of Europe standards on the matter. ...
27. The new law on freedom of conscience and on religious associations entered into force on 1 October 1997, after having been revised following a presidential veto of the first version. While the law does provide adequate protection for an individual"s right to profess or not to profess the religion of his choice, it contains some other provisions which seem to be inconsistent with international standards and with Russia"s international treaty obligations. In particular, the law establishes two categories of religious associations: the more privileged "religious organisations" and the less privileged "religious groups". Religious groups, unlike religious organisations, do not have the status of a legal person, and do not enjoy the rights associated with this status, such as owning property, concluding contracts, and hiring employees. In addition, they are explicitly barred from operating schools or inviting foreign guests to Russia. Religious organisations have these rights, but to be recognised as such must be either classified as a "traditional" religion or must have existed as a registered religious group on Russian territory for at least 15 years, the latter to be certified by the local authorities. In fact, with the entry into force of this law, a third category of religious associations was created: religious groups registered with the authorities on that day (for less than 15 years) who already enjoy the status of a legal person may keep this status and the associated rights, provided they re-register every year with the authorities. These provisions may lead to discriminatory treatment especially of non-traditional religions, thus undermining the principle of religious equality before the law. A revision of some of these provisions may be called for to ensure compliance with Council of Europe standards. ..."
66. The report of 26 March 2002 by the Monitoring Committee (doc. 9396) on honouring of obligations and commitments by the Russian Federation states, in so far as relevant:
"95. The Russian Constitution safeguards freedom of conscience and of religion (Article 28); the equality of religious associations before the law and the separation of church and state (Article 14), and offers protection against discrimination based on religion (Article 19). The law on freedom of religion of December 1990 has led to a considerable renewal of religious activities in Russia. According to religious organisations met in Moscow, this law has opened a new era, and led to a revitalisation of churches. It was replaced on 26 September 1997 by a new federal law on freedom of conscience and religious associations. This legislation has been criticised both at home and abroad on the grounds that it disregards the principle of equality of religions.
96. On 6 November 1997, Mr Atkinson and others presented a motion for a recommendation (Doc. 7957 which was referred to the Legal Affairs Committee by Reference 2238) in which they argued that this new legislation on freedom of conscience and religious associations contravened the European Convention on Human Rights, the Russian Constitution as well as the commitments entered into by Russia on accession. In February 2001, the Ombudsman on Human Rights, Oleg Mironov, also acknowledged that many articles of the 1997 law "On Freedom of Conscience and Religious Associations" do not meet Russia"s international obligations on human rights. According to him, some of its clauses have led to discrimination against different religious faiths and should therefore be amended.
97. In its preamble the law recognises "the special role of Orthodoxy in the history of Russia and in the establishment and development of its spiritual and cultural life" and respects "Christianity, Islam, Buddhism, Judaism and other religions constituting an integral part of the historical heritage of the peoples of Russia". The law then goes on to draw a distinction between "religious organisations", according to whether or not they existed before 1982, and a third category, called "religious groups". Religious organisations that had existed for less than fifteen years, and religious groups have been subject to legal and tax disadvantages and their activities have been restricted."
67. Resolution 1278 (2002) on Russia"s law on religion, adopted by the Parliamentary Assembly of the Council of Europe on 23 April 2002, noted, inter alia, the following:
"1. The new Russian law on religion entered into force on 1 October 1997, abrogating and replacing a 1990 Russian law - generally considered very liberal - on the same subject. The new law caused some concern, both as regards its content and its implementation. Some of these concerns have been addressed, notably through the judgments of the Constitutional Court of the Russian Federation of 23 November 1999, 13 April 2000 and 7 February 2002, and the religious communities" re-registration exercise at federal level successfully completed by the Ministry of Justice on 1 January 2001. However, other concerns remain.
2. The law itself, while posing an acceptable basis of operation for most religious communities, could still be ameliorated. Although the Russian Constitutional Court has already restricted the application of the so-called "fifteen-year rule", which initially severely limited the rights of religious groups that could not prove their existence on Russian territory for at least fifteen years before the new law entered into force, the total abolition of this rule would be considered as an important improvement of the legislative basis by several of these groups. ..."
IV. Relevant international documents
68. The report "Freedom of Religion or Belief: Laws Affecting the Structuring of Religious Communities", prepared under the auspices of the Office for Democratic Institutions and Human Rights of the Organization for Security and Co-operation in Europe (OSCE/ODIHR) for the benefit of participants in the 1999 OSCE Review Conference, states, inter alia:
"The most controversial duration requirement in the recent past is that adopted in the 1997 Russian Law on Freedom of Conscience and on Religious Associations. Unless affiliated with a centralized religious organization, a religious group under this law cannot acquire full religious entity status unless it has been in the country for fifteen years. What is strikingly unusual about this requirement is that to the best of our knowledge, at the time of its adoption, there were no other OSCE participating States that imposed a waiting requirement (other than document processing periods) with respect to base level entities... Russia has taken some steps to mitigate the discriminatory impact on smaller groups by minimizing the evidentiary burden required to demonstrate presence in the country for the required period, and by creating a limited entity status for religious groups waiting out their 15-year period. But problems remain for smaller groups or for congregations that have split off from the Moscow Patriarchate, and while limited entity status is better than nothing, it imposes significant constraints on a religious group"s ability to expand.
Duration requirements of this type are clearly inconsistent with the OSCE commitment to grant religious groups at least base-level entity status. The wording of this commitment in Principle 16.3 of the Vienna Concluding Document recognizes that the precise form of legal personality varies from legal system to legal system, but access to some form of legal entity is vital to OSCE compliance. This is clearly violated by the refusal to register religious groups that do not satisfy the 15-year rule. The drafters of the Russian legislation apparently attempted to remedy this defect by creating limited entity status, but this also fails to satisfy the OSCE commitment, because the limited status does not confer rights to carry out important religious functions. Failure to grant such status constitutes a limitation on manifestation of religion that violates Article 9 of the ECHR. It can hardly be said that denial of entity status, simply due to an organization"s failure to "exist" under a preceding, anti-religious, communist government, "is necessary in a democratic society" or a proportionate response to a legitimate state interest..."
69. The Guidelines for Review of Legislation Pertaining to Religion or Belief, prepared by the OSCE/ODIHR Advisory Panel of Experts on Freedom of Religion or Belief in consultation with the European Commission for Democracy through Law (Venice Commission) and adopted by the Venice Commission at its 59th Plenary Session (18 - 19 June 2004) and welcomed by the OSCE Parliamentary Assembly at its annual session (5 - 9 July 2004), contain, inter alia, the following recommendations:
"Religious association laws that govern acquisition of legal personality through registration, incorporation, and the like are particularly significant for religious organisations. The following are some of the major problem areas that should be addressed:
...
- It is not appropriate to require lengthy existence in the State before registration is permitted;
- Other excessively burdensome constraints or time delays prior to obtaining legal personality should be questioned..."
70. The relevant provisions of the United Nations Declaration on the Elimination of All Forms of Intolerance and of Discrimination Based on Religion or Belief, proclaimed by General Assembly Resolution 36/55 of 25 November 1981, read as follows:
Article 6
"In accordance with article I of the present Declaration, and subject to the provisions of article 1, paragraph 3, the right to freedom of thought, conscience, religion or belief shall include, inter alia, the following freedoms:
(a) To worship or assemble in connection with a religion or belief, and to establish and maintain places for these purposes;
(b) To establish and maintain appropriate charitable or humanitarian institutions;
(c) To make, acquire and use to an adequate extent the necessary articles and materials related to the rites or customs of a religion or belief;
(d) To write, issue and disseminate relevant publications in these areas;
(e) To teach a religion or belief in places suitable for these purposes;
(f) To solicit and receive voluntary financial and other contributions from individuals and institutions;
(g) To train, appoint, elect or designate by succession appropriate leaders called for by the requirements and standards of any religion or belief;
(h) To observe days of rest and to celebrate holidays and ceremonies in accordance with the precepts of one"s religion or belief;
(i) To establish and maintain communications with individuals and communities in matters of religion and belief at the national and international levels."
Article 7
"The rights and freedoms set forth in the present Declaration shall be accorded in national legislation in such a manner that everyone shall be able to avail himself of such rights and freedoms in practice."
71. The relevant part of General Comment No. 22: The right to freedom of thought, conscience and religion (Article 18), prepared by the Office of the High Commissioner for Human Rights (30 July 1993, CCPR/C/21/Rev.1/Add.4), reads as follows:
"4. The freedom to manifest religion or belief... in worship, observance, practice and teaching encompasses a broad range of acts. The concept of worship extends to ritual and ceremonial acts giving direct expression to belief, as well as various practices integral to such acts, including the building of places of worship, the use of ritual formulae and objects, the display of symbols, and the observance of holidays and days of rest... [T]he practice and teaching of religion or belief includes acts integral to the conduct by religious groups of their basic affairs, such as the freedom to choose their religious leaders, priests and teachers, the freedom to establish seminaries or religious schools and the freedom to prepare and distribute religious texts or publications."
THE LAW
I. Alleged violation of Articles 9, 10, 11 and
14 of the Convention
72. The applicants complained that the distinction made by law between religious groups and religious organisations, on the one hand, taken together with the requirement to produce confirmation of at least fifteen years" presence in a given territory in order to obtain legal personality as a religious organisation, on the other hand, had violated their Convention rights under Articles 9, 10 and 11, read alone or in conjunction with Article 14. The invoked Convention provisions read as follows:
Article 9: Freedom of thought, conscience and religion
"1. Everyone has the right to freedom of thought, conscience and religion; this right includes freedom to change his religion or belief and freedom, either alone or in community with others and in public or private, to manifest his religion or belief, in worship, teaching, practice and observance.
2. Freedom to manifest one"s religion or beliefs shall be subject only to such limitations as are prescribed by law and are necessary in a democratic society in the interests of public safety, for the protection of public order, health or morals, or for the protection of the rights and freedoms of others."
Article 10: Freedom of expression
"1. Everyone has the right to freedom of expression. This right shall include freedom to hold opinions and to receive and impart information and ideas without interference by public authority and regardless of frontiers...
2. The exercise of these freedoms, since it carries with it duties and responsibilities, may be subject to such formalities, conditions, restrictions or penalties as are prescribed by law and are necessary in a democratic society, in the interests of national security, territorial integrity or public safety, for the prevention of disorder or crime, for the protection of health or morals, for the protection of the reputation or rights of others..."
Article 11: Freedom of assembly and association
"1. Everyone has the right to freedom of peaceful assembly and to freedom of association with others...
2. No restrictions shall be placed on the exercise of these rights other than such as are prescribed by law and are necessary in a democratic society in the interests of national security or public safety, for the prevention of disorder or crime, for the protection of health or morals or for the protection of the rights and freedoms of others..."
Article 14: Prohibition of discrimination
"The enjoyment of the rights and freedoms set forth in [the] Convention shall be secured without discrimination on any ground such as... religion, political or other opinion... or other status."
A. The Government"s preliminary objection as to the
non-exhaustion of domestic remedies
73. In their submissions following the Court"s decision as to the admissibility of the application, the Government claimed that the applicants could have avoided the legal requirement to prove the fifteen-year existence of a religious group by joining a centralised religious organisation before applying for re-registration. In that way the applicants could have achieved their objectives within the domestic legal system.
74. The Court reiterates that, according to Rule 55 of the Rules of Court, any plea of inadmissibility must, in so far as its character and the circumstances permit, be raised by the respondent Contracting Party in its written or oral observations on the admissibility of the application (see, for example, Prokopovich v. Russia, No. 58255/00, § 29, 18 November 2004, with further references). The Government"s objection did not form part of their submissions before the Court"s decision as to the admissibility of the application. Consequently, they are estopped from raising the objection of non-exhaustion of domestic remedies at the present stage of the proceedings. In any event, the Court reiterates that an applicant is only required to have recourse to such domestic remedies that are normally available and sufficient in the domestic legal system (see, among other authorities, Aksoy v. Turkey, 18 December 1996, §§ 51 - 52, Reports of Judgments and Decisions 1996-VI). The Court has no doubt that requiring an applicant to resort to a subterfuge, such as changing the structure of a religious group for form"s sake only, with the sole purpose of circumventing a formal requirement of domestic law, would not be a "normally available" remedy.
75. The Court therefore dismisses the Government"s preliminary objection as to the non-exhaustion of domestic remedies.
B. The applicable Convention provision and existence of an
interference with the applicants" rights
1. Submissions by the parties
(a) The applicants
76. The applicants noted that "religious groups", as defined in the Religions Act, could operate without State interference. However, the status of a "religious group" entailed severe restrictions on community religious practice. A "religious group" had no legal personality; it could not acquire rights or obligations, and it could not protect its interests in court. Given the list of rights reserved to registered religious organisations in sections 15 - 24 of the Religions Act - including such fundamental aspects of "worship, teaching, practice and observance" as the right to establish places of worship, the right to hold religious services in other places accessible to the public, and the right to produce and/or acquire religious literature - a "religious group" was not a religious community with any substantial rights or "autonomous existence", an issue which the Court had found to be "at the very heart of the protection which Article 9 affords" (they cited Metropolitan Church of Bessarabia and Others v. Moldova, No. 45701/99, § 118, ECHR 2001-XII).
77. In the applicants" view, the imposition of restrictions on fundamental aspects of the life of a religious community, such as the ability to set up a place of worship or to produce religious literature, on the sole ground that it could not prove that it had been in existence for fifteen years, constituted interference with the "effective enjoyment of the right to freedom of religion by all its active members" under Article 9. Moreover, the Court"s case-law indicated that the right to form a legal entity was itself a fundamental right guaranteed to all associations under Article 11, religious or otherwise (they referred to Sidiropoulos and Others v. Greece, 10 July 1998, § 40, Reports 1998-IV). The applicants had not merely been restricted in choices of organisational form. Under Russian law, the only option available to them if they wished to "form a legal entity in order to act collectively in their field of mutual interest" was to seek registration as a religious organisation, and they had been refused that right.
(b) The Government
78. The Government accepted that under Russian law, the scope of the rights of "religious groups" was different from that of "religious organisations" that had obtained legal-entity status through State registration. However, in their submission, the difference in the scope of rights was in no way connected with the exercise of the rights to freedom of religion and association. The founding of a religious group was a voluntary act by a group of individuals. It did not require any special permission; notification to the municipal authority sufficed. Accordingly, in the Government"s view, the matter fell outside the State"s sphere of competence and the applicants were free to exercise their rights without State interference. "Religious groups" could celebrate services, other religious rites and ceremonies, and also give religious instruction and training to their followers.
2. The Court"s assessment
(a) The applicable Convention provision
79. The Court observes that the question whether or not Scientology may be described as a "religion" is a matter of controversy among the member States. Many European countries, including Belgium, France, Germany and the United Kingdom, have refused to grant Scientology religious recognition, whereas such recognition has been obtained through the courts in other States, such as Spain or Portugal. It is clearly not the Court"s task to decide in abstracto whether or not a body of beliefs and related practices may be considered a "religion" within the meaning of Article 9 of the Convention. In the absence of any European consensus on the religious nature of Scientology teachings, and being sensitive to the subsidiary nature of its role, the Court considers that it must rely on the position of the domestic authorities in the matter and determine the applicability of Article 9 of the Convention accordingly (see Church of Scientology Moscow v. Russia, No. 18147/02, § 64, 5 April 2007).
80. In the instant case the Surgut centre of Scientology, which had been initially registered as a non-religious entity, was eventually dissolved on the ground that its activities were "religious in nature". Its subsequent application for registration as another form of non-religious entity was rejected for the same reason (see paragraphs 9 and 10 above). As regards the Nizhnekamsk Church of Scientology, both the Town and Supreme Courts concurred on the religious nature of the organisation. That conclusion was later endorsed by the Expert Council on State Religious Evaluation of the Tatarstan Council on Religious Affairs which determined that the Scientology was a religion (see paragraphs 30 and 40 above). It appears therefore that the national authorities were convinced of the religious nature of both the Scientology groups to which the present case relates.
81. Having regard to the position of the Russian authorities, which have consistently expressed the view that Scientology groups are religious in nature, the Court finds that Article 9 of the Convention is applicable in the case before it. Moreover, since religious communities traditionally exist in the form of organised structures and the first and second applicants" complaint concerns the alleged restriction on their right to associate freely with their fellow believers and the third applicant"s right to ensure judicial protection of the community, Article 9 must be examined in the light of Article 11 of the Convention, which safeguards associative life against unjustified State interference (see Religionsgemeinschaft der Zeugen Jehovas and Others v. Austria, No. 40825/98, § 60, 31 July 2008; Metropolitan Church of Bessarabia and Others, cited above, § 118; and Hasan and Chaush v. Bulgaria, No. 30985/96, §§ 62 and 91, ECHR 2000-XI).
(b) Existence of an interference
82. The Court must first determine whether there was an interference with the applicants" rights to freedom of religion and association. It observes that, after complex and lengthy proceedings, the domestic courts upheld at final instance the decisions of the registration authorities by which the Surgut and Nizhnekamsk Churches of Scientology had been refused registration as "religious organisations" within the meaning of the Russian Religions Act.
83. The Government maintained that there had been no interference with the applicants" rights because the first and second applicants had been able to join together for religious purposes in a different organisational form, that of a "religious group", in which the third applicant existed and for which no approval or registration was required.
84. The Court notes that the refusal of registration as a "religious organisation" had the effect of denying legal personality to the Church of Scientology of Surgut, of which the first applicant was the president, and the Church of Scientology of Nizhnekamsk, which had been co-founded by the second applicant and which is also an applicant in the present case. It has been the Court"s settled case-law that the ability to establish a legal entity in order to act collectively in a field of mutual interest is one of the most important aspects of freedom of association, without which that right would be deprived of any meaning. A refusal by the domestic authorities to grant legal-entity status to an association, religious or otherwise, of individuals amounts to an interference with the exercise of the right to freedom of association (see Gorzelik and Others v. Poland [GC], No. 44158/98, § 52 et passim, ECHR 2004-I, and Sidiropoulos and Others, cited above, § 31 et passim). The Court has previously accepted that the authorities" refusal to register a group directly affects both the group itself and also its presidents, founders or individual members (see The United Macedonian Organisation Ilinden and Others v. Bulgaria, No. 59491/00, § 53, 19 January 2006; Partidul Comunistilor (Nepeceristi) and Ungureanu v. Romania, No. 46626/99, § 27, 3 February 2005; APEH {Uldozotteinek Szovetsege} and Others v. Hungary (dec.), No. 32367/96, 31 August 1999). Where the organisation of a religious community was at issue, a refusal to recognise it as a legal entity has also been found to constitute interference with the right to freedom of religion under Article 9 of the Convention, as exercised by both the community itself and its individual members (see Religionsgemeinschaft der Zeugen Jehovas and Others, §§ 79 - 80, and Metropolitan Church of Bessarabia and Others, § 105, both cited above).
85. Secondly, as regards the Government"s claim that the status of a "religious group" was an acceptable substitute for legal recognition, the Court observes that a religious group without legal personality cannot possess or exercise the rights associated with legal-entity status, such as the rights to own or rent property, to maintain bank accounts, to hire employees, and to ensure judicial protection of the community, its members and its assets (see paragraph 54 above). The Court, however, has consistently maintained the view that these rights are essential for exercising the right to manifest one"s religion (see Religionsgemeinschaft der Zeugen Jehovas and Others, § 66 in fine, and Metropolitan Church of Bessarabia and Others, § 118, both cited above, and also Koretskyy and Others v. Ukraine, No. 40269/02, § 40, 3 April 2008; and Canea Catholic Church v. Greece, 16 December 1997, §§ 30 and 40 - 41, Reports 1997-VIII).
86. Moreover, in addition to the above-mentioned rights normally associated with legal-entity status, the Religions Act reserved a panoply of rights to registered "religious organisations" and explicitly excluded the possibility of such rights being exercised by either religious groups or non-religious legal entities (see paragraphs 54 and 55 above). The exclusive rights of religious organisations included, in particular, such fundamental aspects of religious functions as the right to establish places of worship, the right to hold religious services in places accessible to the public, the right to produce, obtain and distribute religious literature, the right to create educational institutions, and the right to maintain contacts for international exchanges and conferences. As noted above, religious groups or non-religious legal entities may not exercise any of these rights. In these circumstances, the Court considers that the declared rights of religious groups to perform services of worship, to teach religion and to guide their followers (see paragraph 52 above) are merely nominal, for their exercise in practice would be severely curtailed or even made impossible without the specific rights which the Religions Act reserved to registered religious organisations. Indeed, it is hardly conceivable that a religious group would be able to teach religion and guide its followers if the law denied it the possibility to acquire or distribute religious literature. Likewise, the right to perform services of worship would be devoid of substance so long as a non-registered religious group could not establish or maintain places of worship. Accordingly, the Court finds that the restricted status afforded to "religious groups" under the Religions Act did not allow members of such a group to enjoy effectively their right to freedom of religion, rendering such a right illusory and theoretical rather than practical and effective, as required by the Convention (see Hasan and Chaush, cited above, § 62, and Artico v. Italy, 13 May 1980, § 33, Series A No. 37).
87. The view that the restricted status of religious groups under the Religions Act does not confer on these groups a set of rights of sufficient scope for carrying out important religious functions has been also expressed by the Parliamentary Assembly of the Council of Europe, the OSCE"s Office for Democratic Institutions and Human Rights and the Russian Ombudsman (see, in particular, the documents cited in paragraphs 63, 67 and 68 above). Furthermore, in domestic litigation, where a decision refusing legal-entity status to a religious community was contested, the Russian courts have also accepted that without legal personality, a religious group cannot enjoy the "collective rights that citizens exercise in community with others" (see the judgment of the Chelyabinsk Regional Court cited in paragraph 62 above).
88. The Court has thus established that the applicants were unable to obtain recognition and effective enjoyment of their rights to freedom of religion and association in any organisational form. The first applicant could not obtain registration of the Scientology group as a non-religious legal entity because it was considered to be a religious community by the Russian authorities. The applications for registration as a religious organisation submitted by the first and second applicants as founders of their respective groups and also on behalf of the third applicant were denied by reference to the insufficient period of the groups" existence. Finally, the restricted status of a religious group for which they qualified and in which the third applicant existed conveyed no practical or effective benefits to them as such a group was deprived of legal personality, property rights and the legal capacity to protect the interests of its members and was also severely hampered in the fundamental aspects of its religious functions.
89. Accordingly, the Court finds that there has been an interference with the applicants" rights under Article 9 interpreted in the light of Article 11.
C. Justification for the interference
1. Submissions by the parties
(a) The applicants
90. The applicants pointed out that numerous reports of the Monitoring Committee and Resolutions of the Parliamentary Assembly of the Council of Europe and also statements by the Russian Ombudsman indicated that the "fifteen-year rule" was incompatible with the Convention. The denial of legal-entity status to their communities had not pursued any "legitimate aim" under Article 9 § 2 or any of the aims listed in paragraph 4 of the Constitutional Court"s decision of 23 November 1999. The impugned restriction was disproportionate and unnecessary in Russia or any other "democratic society" because the Religions Act already conferred extensive powers on Russia"s justice departments, allowing them to monitor religious organisations suspected of illegal activities (section 25), refuse their registration (section 12 § 1) or apply to a court seeking their dissolution and/or a ban on their activities (section 14 §§ 1 and 3), without recourse to the "fifteen-year rule". This principle should have been a fortiori applicable to the applicants" communities, which had not been suspected of harbouring any illegal aims.
(b) The Government
91. The Government claimed that the "fifteen-year rule" incorporated in the Religions Act complied with "universally accepted principles and rules of international law, provisions of the Russian Constitution and contemporary legal practice in democratic States". They maintained that the grounds for refusing State registration had been "purely legal" and prescribed by the Religions Act, that the decision had not been motivated by religious considerations and that there had been no causal link between the decision and the enjoyment of the right of citizens to freedom of religion and association. There had been no evidence of arbitrariness or discrimination on the ground of religion. The Government relied in that connection on the Court"s finding that "States have a right to satisfy themselves that an association"s aim and activities are in conformity with the rules laid down in legislation" (here they referred to Sidiropoulos and Others, cited above, § 40).
2. The Court"s assessment
92. In order to determine whether the interference complained of entailed a breach of the Convention, the Court must decide whether it satisfied the requirements of the second paragraphs of Articles 9 and 11, that is, whether it was "prescribed by law", pursued a legitimate aim for the purposes of those provisions and was "necessary in a democratic society".
(a) Whether the interference was prescribed by law
93. It follows from the judgments of the domestic courts that the applicants" communities were refused registration as religious organisations by reference to section 9 § 1 of the Religions Act (see paragraph 56 above) on account of the failure to produce confirmation from a local authority of the groups" existence in a given territory for at least fifteen years.
94. The parties did not dispute that this provision, as interpreted by the courts in the instant case, was sufficiently accessible and foreseeable as to its effects.
95. Accordingly, the Court is prepared to accept that the interference in question was "prescribed by law".
(b) Whether the interference pursued a legitimate aim
96. The Government omitted to indicate any legitimate aim which the interference may have pursued. However, when examining the remit of the "fifteen-year-rule", the Russian Constitutional Court opined that a refusal of legal-entity status to religious associations may, in certain circumstances, be necessary for preventing violations of human rights or commission of illegal acts (see paragraph 59 above).
97. Having regard to the position of the Constitutional Court and to its own case-law in similar cases (see Religionsgemeinschaft der Zeugen Jehovas and Others, § 75, and Metropolitan Church of Bessarabia and Others, § 113, both cited above), the Court is prepared to assume that the interference complained of pursued a legitimate aim, namely that of the protection of public order.
(c) Whether the interference was necessary in a democratic society
98. The Court observes that the groups founded by the first and second applicants and the third applicant were denied registration as religious organisations not because of any alleged shortcoming on their part or any specific feature of their religious creed but rather as a result of the automatic operation of the legal provision which prevented all religious groups that had not existed in a given territory for at least fifteen years from obtaining legal-entity status. It notes that, according to the report on freedom of religion prepared by the OSCE, such a provision was peculiar to the Russian Religions Act and there were no other OSCE participating States that required the lengthy existence of a religious organisation before registration was permitted (see paragraph 68 above). The Government, for their part, did not corroborate their claim that the imposition of similar waiting requirements was "a contemporary legal practice in democratic States" by reference to any comparable legal provisions in any of the member States of the Council of Europe.
99. The Court has recently examined a case in which a religious community of Jehovah"s Witnesses was made to wait - for a variety of reasons - for more than twenty years until it could obtain recognition as a legal entity. The Court found that such a prolonged period raised concerns under Article 9 and considered that, given the importance of the right to freedom of religion, there was an obligation on the State authorities to keep the time during which an applicant waited for conferment of legal personality reasonably short. Since the respondent Government had not relied on any "relevant" and "sufficient" reasons justifying the failure to grant legal personality in a prompt fashion, the Court found a violation of Article 9 (see Religionsgemeinschaft der Zeugen Jehovas and Others, cited above, §§ 78 - 80).
100. In the instant case the Russian Government did not identify any "pressing social need" which the impugned restriction served or any "relevant" and "sufficient" reasons which could justify the lengthy waiting period that a religious organisation had to endure prior to obtaining legal personality. In so far as the Government referred to the Sidiropoulos and Others case (cited above), the Court reiterates that in that case it found a violation of Article 11 of the Convention even though the applicant association had been suspected of harbouring unlawful aims and had been denied registration as a preventive measure. The Court pointed out that "having never existed, the association did not have time to take any action" and that, in any event, the authorities would not have been powerless since a "court could order that the association be dissolved if... its functioning proved to be contrary to law, morality or public order" (see Sidiropoulos and Others, cited above, § 46).
101. By contrast, at no point in the proceedings in the present case has it been alleged that the applicants - either as individuals or as the religious group - engaged or intended to engage in any unlawful activities or pursued any aims other than worship, teaching, practice and observance of their beliefs. The ground for refusing registration was purely formal and unconnected with their actual functioning. The only "offence" which the applicants have been found guilty of was the intention to seek registration of an association that was "religious in nature" and had not been in existence in the region for at least fifteen years. The Court also observes in this connection that the contested provision of the Religions Act only targeted base-level religious communities that could not show either their presence in a given Russian region or their affiliation with a centralised religious organisation. It appears therefore that only those newly emerging religious groups that did not form part of a strictly hierarchical church structure were affected by the "fifteen-year rule". The Government did not offer any justification for such differential treatment.
102. In the light of the foregoing considerations, the Court finds that the interference with the applicants" rights to freedom of religion and association cannot be said to have been "necessary in a democratic society". There has therefore been a violation of Article 9 of the Convention, interpreted in the light of Article 11.
D. Other alleged violations of the Convention
103. The applicants also complained that the refusal of registration violated Article 10 of the Convention and that the "fifteen-year rule" operated in such a way as to discriminate against their communities on account of their religious nature, in breach of Article 14 of the Convention.
104. In the circumstances of the present case the Court considers that the complaint under Article 10 and the complaint about the inequality of treatment of which the applicants claimed to be victims have been sufficiently taken into account in the above assessment that led to the finding of a violation of substantive Convention provisions. It follows that there is no cause for a separate examination of the same facts from the standpoint of either Article 10 or Article 14 of the Convention (compare Metropolitan Church of Bessarabia and Others, § 134, and Sidiropoulos and Others, § 52, both cited above).
II. Application of Article 41 of the Convention
105. Article 41 of the Convention provides:
"If the Court finds that there has been a violation of the Convention or the Protocols thereto, and if the internal law of the High Contracting Party concerned allows only partial reparation to be made, the Court shall, if necessary, afford just satisfaction to the injured party."
A. Damage
106. The applicants claimed 15,000 euros (EUR) for each applicant in respect of compensation for non-pecuniary damage, representing the considerable anxiety and inconvenience they had suffered over the course of the years when they had been prevented from fully exercising religious rights and forced to divert effort and energy to litigation. They also requested the Court to hold that the respondent State was to secure the registration of the communities as religious organisations within the meaning of section 11 of the Religions Act.
107. The Government submitted that the finding of a violation would constitute sufficient just satisfaction. They also stressed that the applicants were complaining about the domestic decisions refusing registration of the churches rather than about the registration procedure as such. Requiring that the State should register the churches would discriminate against other groups which would still have to follow the ordinary registration procedure.
108. The Court notes that the violation it has found must have caused the first and second applicants non-pecuniary damage, for which it awards, on an equitable basis, EUR 5,000 to each of the first and second applicants, plus any tax that may be chargeable. As to the third applicant, the Court considers that the finding of a violation provides sufficient just satisfaction for any non-pecuniary damage it may have suffered. It dismisses the remainder of the applicants" claim for non-pecuniary damage.
109. As regards the applicants" request for injunctive relief in the form of registration of the religious communities concerned, the Court is not empowered under the Convention to grant exemptions or to issue orders of the kind sought by the applicants, for its judgments are essentially declaratory in nature (see Church of Scientology Moscow, cited above, § 106). In general, it is primarily for the State concerned to choose the means to be used in its domestic legal order to discharge its legal obligation under Article 46 of the Convention. By finding a violation of Article 9 read in the light of Article 11 in the present case, the Court has established that the State is under an obligation to take appropriate measures to remedy the applicants" particular situation. Whether such measures would involve granting registration to the communities concerned, removing the reference to the "fifteen-year rule" from the Religions Act, reopening of the domestic proceedings or a combination of these and other measures is a decision that falls to the respondent State. The Court, however, emphasises that any measures adopted must be compatible with the conclusions set out in its judgment (see Assanidze v. Georgia [GC], No. 71503/01, § 202, ECHR 2004-II, with further references).
B. Costs and expenses
110. The applicants jointly claimed the following documented expenses:
- EUR 6,356.04 for the domestic and Strasbourg proceedings instituted by the first applicant;
- EUR 4,668.24 for the domestic and Strasbourg proceedings instituted by the second applicant and the applicant church;
- EUR 3,672.67 for outstanding legal fees due under contract with respect to litigation before the domestic courts and the Court.
111. The Government pointed out that the applicants had produced no documents substantiating their claim for the outstanding legal fees. As regards the other expenses, phone bills, power supplies and bus and metro tickets might have been irrelevant to the proceedings at issue. They considered that EUR 3,000 would represent reasonable compensation.
112. The Court accepts that the applicants incurred costs and expenses in connection with their repeated attempts to secure registration and in the domestic and Strasbourg proceedings. The applicants" expenses are supported by relevant materials. It considers, however, that the amount claimed in respect of outstanding legal fees is excessive and a certain reduction must be applied. Having regard to the elements in its possession, the Court awards the applicants jointly EUR 10,000 in respect of costs and expenses, plus any tax that may be chargeable to them on that amount.
C. Default interest
113. The Court considers it appropriate that the default interest should be based on the marginal lending rate of the European Central Bank, to which should be added three percentage points.
FOR THESE REASONS, THE COURT UNANIMOUSLY
1. Holds that there has been a violation of Article 9 of the Convention read in the light of Article 11;
2. Holds that no separate examination of the complaints under Articles 10 and 14 of the Convention is required;
3. Holds
(a) that the respondent State is to pay, within three months from the date on which the judgment becomes final in accordance with Article 44 § 2 of the Convention, the following amounts, to be converted into Russian roubles at the rate applicable at the date of settlement:
(i) EUR 5,000 (five thousand euros) to each of the first and second applicants, plus any tax that may be chargeable, in respect of non-pecuniary damage;
(ii) EUR 10,000 (ten thousand euros) to the applicants jointly in respect of costs and expenses, plus any tax that may be chargeable to the applicants;
(b) that from the expiry of the above-mentioned three months until settlement simple interest shall be payable on the above amounts at a rate equal to the marginal lending rate of the European Central Bank during the default period plus three percentage points;
4. Dismisses the remainder of the applicants" claim for just satisfaction.
Done in English, and notified in writing on 1 October 2009, pursuant to Rule 77 §§ 2 and 3 of the Rules of Court.
Christos ROZAKIS
President
{Andre} WAMPACH
Deputy Registrar