(неофициальный перевод)
ЕВРОПЕЙСКИЙ СУД ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА
ПЕРВАЯ СЕКЦИЯ
ДЕЛО "ТАТИШВИЛИ (TATISHVILI) ПРОТИВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(Жалоба № 1509/02)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
(Страсбург, 22 февраля 2007 года)
Европейский суд по правам человека (Первая секция), заседая Палатой в составе:
Х.Л. Розакиса, Председателя Палаты,
Л. Лукаидеса,
Н. Ваич,
А. Ковлера,
Э. Штейнер,
Х. Гаджиева,
С.Е. Йебенса, судей,
а также при участии С. Нильсена, Секретаря Секции Суда,
заседая за закрытыми дверями 1 февраля 2007 г.,
вынес в указанный день следующее Постановление.
ПРОЦЕДУРА
1. Дело было инициировано жалобой № 1509/02, поданной против властей Российской Федерации в Европейский суд в соответствии со статьей 34 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее - Конвенция) гражданкой Российской Федерации Татишвили Ларисой Артемовной 21 декабря 2001 г.
2. Интересы заявительницы, которой была предоставлена правовая помощь, представлял Е. Бобров, адвокат, практикующий в г. Москве. Власти Российской Федерации были представлены Уполномоченным Российской Федерации при Европейском суде по правам человека П.А. Лаптевым.
3. Заявительница, в частности, обжаловала произвольный отказ в регистрации по выбранному месту жительства и несправедливое судебное разбирательство по ее иску.
4. 7 июня 2004 г. Председатель Палаты допустил до участия в деле в качестве третьей стороны Правозащитный центр "Мемориал", неправительственную организацию со штаб-квартирой в г. Москве.
5. Решением от 20 января 2005 г. Европейский суд признал жалобу частично приемлемой.
6. Заявительница, но не власти Российской Федерации, представила замечания по существу жалобы (пункт 1 правила 59 Регламента Европейского суда).
ФАКТЫ
I. Обстоятельства дела
7. Заявительница родилась в 1939 году в г. Тбилиси, Грузия. До 30 декабря 2000 г. она имела гражданство бывшего СССР, а после этого стала лицом без гражданства. Заявительница проживает в г. Москве.
8. 25 декабря 2000 г. заявительница обратилась в паспортный стол отдела внутренних дел района "Филевский парк" г. Москвы за получением регистрации по месту жительства. Она представила паспорт СССР, письменное согласие, подписанное владельцем квартиры и удостоверенное ЖЭКом, заявление о регистрации по месту жительства, квитанцию об оплате коммунальных платежей и выписку из домовой книги.
9. Начальник паспортного стола отказался дать ход заявлению Л.А. Татишвили о регистрации по месту жительства. Он сообщил заявительнице, что она не могла получить регистрацию, поскольку она не являлась родственницей владельца квартиры.
10. Заявительница настаивала на получении письменного отказа. Ей был выдан печатный бланк, на котором стояла галочка возле пункта "представлен неполный комплект документов". Якобы отсутствующие документы указаны не были.
11. 15 января 2001 г. заявительница обжаловала в Дорогомиловский районный суд г. Москвы отказ паспортного стола зарегистрировать ее по месту жительства. Она утверждала, что отсутствовало правовое основание для ограничения ее права на получение регистрации по месту пребывания в квартире, специально предоставленной заявительнице для этой цели владельцем указанной квартиры, и что органы регистрационного учета не располагали свободой усмотрения относительно предоставления регистрации по месту жительства, как только им представлялись все необходимые документы, что и имело место в деле заявительницы.
12. 12 февраля 2001 г. начальник паспортного стола подал возражение на жалобу заявительницы. Он утверждал, что у заявительницы нет российского гражданства, и что она родом из Грузии. Гражданам Грузии для въезда в Россию требуется соответствующая виза, которую заявительница не смогла представить, и в любом случае регистрация иностранных граждан относится к компетенции местных паспортно-визовых отделов Министерства внутренних дел Российской Федерации.
13. 13 февраля 2001 г. Дорогомиловский районный суд г. Москвы вынес решение по жалобе заявительницы. Представитель владельца квартиры сообщил суду, что заявительница проживает в квартире с 2000 года, и что владелец не возражает против ее регистрации. Суд отклонил жалобу заявительницы по двум основаниям.
14. Во-первых, ссылаясь на положения Гражданского кодекса Российской Федерации и Жилищного кодекса Российской Федерации, регулирующие присоединение членов семьи и других лиц к существующим договорам найма и подчеркивая отсутствие семейных отношений между заявительницей и собственником квартиры, суд указал, что дело подлежит рассмотрению не как иск об оспаривании отказа государственного чиновника зарегистрировать заявительницу, а, скорее, как гражданский иск об установления права заявительницы на вселение в квартиру.
15. Во-вторых, суд постановил, что заявительница не доказала наличие у нее гражданства Российской Федерации или не подтвердила свое намерение его получить, и указал, что "договор" между Россией и Грузией предусматривал визовые обмены.
16. Резолютивная часть решения гласила:
"Принимая во внимание тот факт, что заявительница не представила сведений, подтверждающих ее право на вселение в данную квартиру, сведений о [своем] гражданстве и законности [ее] въезда на территорию Российской Федерации, суд, таким образом, отклоняет ее жалобу."
17. 5 марта 2001 г. Дорогомиловский районный суд г. Москвы утвердил замечания на протокол судебного заседания от 13 февраля 2001 г., поданные представителем заявительницы. В частности, в протоколе должны были быть отражены утверждения заявительницы о неприменимости положений о социальном найме к ее ситуации, поскольку квартира находится в частной собственности, и о согласии владельца квартиры на проживание заявительницы в этой квартире.
18. 19 марта 2001 г. представитель заявительницы подал жалобу. Представитель заявительницы, в частности, утверждал, что суд первой инстанции неправильно сослался на грузинское гражданство заявительницы и на требование о получении визы для въезда на территорию Российской Федерации, поскольку у заявительницы никогда не было грузинского гражданства, и что в любом случае правила регистрационного учета одинаково применяются ко всем лицам, законно пребывающим на территории Российской Федерации, вне зависимости от их гражданства. Он отметил, что суд первой инстанции не привел никаких оснований для ограничения права заявительницы на выбор места жительства. Также он утверждал, что ссылка суда первой инстанции на положения о найме помещения была юридически недействительной, поскольку собственник жилого помещения имел очевидное право на квартиру и никакого спора относительно права заявительницы в нее вселиться быть не могло, поскольку на то имелось ясно выраженное согласие собственника.
19. 2 августа 2001 г. Московский городской суд оставил Решение от 13 февраля 2001 г. без изменения. Он повторил вывод суда первой инстанции о том, что жалоба заявительницы подлежит отклонению, поскольку она не доказала наличие у нее российского гражданства или свое намерение его получить, а также не предоставила никаких документов, подтверждающих ее право на вселение в данную квартиру. Городской суд не принял во внимание доводы, приведенные представителем заявительницы в обоснование жалобы.
II. Соответствующее внутригосударственное
законодательство и правоприменительная практика
A. Конституция Российской Федерации
от 12 декабря 1993 г.
20. Статья 19 предусматривает равенство всех перед законом и судом и равенство прав и свобод.
21. Статья 27 предусматривает, что каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства.
22. Часть третья статьи 62 предусматривает, что иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации.
B. Закон "О гражданстве Российской Федерации"
и статус граждан бывшего СССР
23. В рассматриваемое время вопросы, касающиеся российского гражданства, регулировались Законом Российской Федерации от 28 ноября 1991 г. № 1948-I "О гражданстве Российской Федерации" (далее - Закон) с изменениями от 6 февраля 1995 г., который предусматривал, что все граждане бывшего СССР, постоянно проживающие на территории Российской Федерации по состоянию на 6 февраля 1992 г. (дату вступления Закона в силу), автоматически получали гражданство Российской Федерации, если они не заявят о своем нежелании состоять в гражданстве Российской Федерации до 6 февраля 1993 г. Основанием для установления того, проживало ли лицо постоянно на территории Российской Федерации, являлся штамп о прописке (внутренней регистрации) в его паспорте СССР. Пункт "г" статьи 18 Закона предусматривал упрощенный порядок ("в порядке регистрации") получения гражданства Российской Федерации для граждан бывшего СССР, которые прибыли на территорию Российской Федерации после 6 февраля 1992 г. и заявили о своем желании приобрести гражданство Российской Федерации до 31 декабря 2000 г.
24. На основании своих полномочий Указом от 10 апреля 1992 г. № 386 Президент Российской Федерации утвердил Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации (далее - "Положение 1992 года"). В пункте 5 раздела II указывалось, что термин "гражданин бывшего СССР" применяется только в отношении лиц, не получивших гражданство одного из государств, входивших в состав бывшего СССР. В этом же пункте оговаривалось, что после 31 декабря 2000 г. граждане бывшего СССР, не приобретшие российского или иного гражданства, будут считаться лицами без гражданства.
25. До августа 2002 г. правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации регулировалось Законом СССР от 24 июня 1981 г. № 5152-Х "О правовом положении иностранных граждан в СССР" (с изменениями от 15 августа 1996 г., далее - "Закон СССР 1981 года"). На основании статьи 32 положения указанного Закона также распространялись на лиц без гражданства.
26. Во исполнение Закона СССР 1981 года 26 апреля 1991 г. Кабинет Министров СССР вынес Постановление № 212, которым он утвердил Правила пребывания иностранных граждан в СССР (далее - "Правила 1991 года"). Эти Правила также применялись к лицам без гражданства и описывали процедуры въезда в Россию и выезда из нее, получения документов на временное пребывание и постоянное пребывание и так далее.
C. Визовые требования к гражданам Грузии
27. 9 октября 1992 г. девять государств-членов Содружества Независимых Государств (СНГ), в их числе и Российская Федерация, подписали в г. Бишкеке Соглашение о безвизовом передвижении граждан государств Содружества Независимых Государств по территории его участников (далее - "Бишкекское соглашение"). Грузия присоединилась к Бишкекскому соглашению 1 августа 1995 г.
28. 4 сентября 2000 г. Российская Федерация денонсировала Бишкекское соглашение, которое перестало действовать с 3 декабря 2000 г. В отсутствие двустороннего соглашения о безвизовых обменах между Россией и Грузией с 5 декабря 2000 г. граждане Грузии должны были обращаться за получением российской въездной визы.
D. Правила регистрации по месту жительства
29. 25 июня 1993 г. был принят Закон Российской Федерации № 5242-I "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" (далее - "Закон 1993 года"). Статья 1 гарантировала право граждан Российской Федерации на свободу передвижения и свободу выбора места жительства и распространяла действие Закона 1993 года на лиц, не являющихся гражданами России, законно находящихся на ее территории. Статьи 3 и 7 обязывали лицо зарегистрироваться по новому адресу в течение семи дней с момента прибытия. В статье 8 содержался исчерпывающий перечень территорий, где это право могло быть ограничено (таких как военные городки, зоны экологического бедствия и так далее).
30. С целью обеспечения выполнения Закона 1993 года 17 июля 1995 г. Правительство Российской Федерации утвердило Правила о временной и постоянной регистрации граждан Российской Федерации по месту жительства (N 713). Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 марта 1997 г. № 290 действие этих Правил было распространено на граждан бывшего СССР, прибывающих из государств-участников Содружества Независимых Государств и государств Балтии. Пункт 9 Правил устанавливал обязанность общего характера обратиться за получением регистрации по любому месту проживания, если гражданин собирался оставаться там свыше десяти дней. В течение трех дней с момента прибытия гражданин был обязан обратиться с заявлением о регистрации и предоставить документ, удостоверяющий личность, заявление и документ, свидетельствующий о законности проживания по указанному адресу (такой как договор найма или согласие собственника квартиры). Пункт 12 Правил в редакции, действовавшей в рассматриваемое время, предусматривал возможность отказа в регистрации, если заявителем не было представлено письменное согласие или им были представлены заведомо подложные документы. Перечень оснований для отказа являлся исчерпывающим.
31. 2 февраля 1998 г. Конституционный Суд Российской Федерации признал определенные положения Правил не соответствующими Конституции Российской Федерации. В частности, он указал, что:
"...органы регистрационного учета уполномочены лишь удостоверить акт свободного волеизъявления гражданина при выборе им места... жительства. Именно поэтому регистрационный учет не может носить разрешительного характера и не должен приводить к ограничению конституционного права гражданина выбирать место... жительства. Таким образом, регистрация в том смысле, в каком это не противоречит Конституции Российской Федерации, является лишь... способом учета граждан в пределах Российской Федерации, носящим уведомительный характер и отражающим факт нахождения гражданина по месту временного или постоянного проживания".
Конституционный Суд Российской Федерации подчеркнул, что после предъявления документа, удостоверяющего личность, и документа, подтверждающего право лица проживать по выбранному им адресу, орган регистрационного учета не имеет свободы действий и обязан зарегистрировать указанное лицо по указанному адресу. Требование о представлении каких-либо иных документов может привести к "параличу соответствующих прав граждан". На этом основании Конституционный Суд Российской Федерации постановил, что органы регистрационного учета не правомочны проверять подлинность представленных документов или их соответствие российским законам и, соответственно, любое подобное основание для отказа является не соответствующим Конституции Российской Федерации.
E. Наказания за нарушения правил
регистрации по месту жительства
32. 9 июля 1997 г. Правительство города Москвы приняло Закон № 33 "Об условиях пребывания в Москве иностранных граждан, имеющих право на безвизовый въезд в Российскую Федерацию". Закон применялся в отношении иностранных граждан, прибывающих из стран СНГ, и лиц без гражданства. Он обязывал иностранных граждан обращаться за регистрацией по месту жительства в течение трех дней с момента прибытия (если их пребывание было больше десяти дней). Статья 10 этого Закона предусматривала, что проживание иностранных граждан в г. Москве свыше трех дней без соответствующей регистрации по месту жительства влекло наложение штрафа в размере до 500 рублей (примерно 20 евро в 2001 году) или, в случае повторного совершения правонарушения, до 2000 рублей (80 евро). Такое же взыскание могло быть наложено на собственника жилого помещения, позволившего иностранному гражданину проживать в его жилом помещении без регистрации по месту жительства.
III. Применимые документы Совета Европы
33. Резолюция 1277 (2002) о выполнении Российской Федерацией своих обязательств, принятая Парламентской Ассамблеей Совета Европы 23 апреля 2002 г., в соответствующей части указывает на следующее:
"8. При этом Ассамблея озабочена все еще недостаточным прогрессом в выполнении ряда важных обязательств, в отношении которых российским властям необходимо предпринять дальнейшие шаги:
...
xii. отмечая, что российские федеральные власти добились заметного прогресса в вопросе отмены старой системы "прописки" (внутренней регистрации), Ассамблея выражает сожаление по поводу того, что в отношении этнических меньшинств продолжают действовать ограничительные регистрационные положения, зачастую носящие дискриминационный характер. Поэтому Ассамблея, напоминая о Резолюции 1544 (2001), повторяет содержавшийся в ней призыв к заинтересованным государствам-членам "подвергнуть тщательному пересмотру национальное законодательство и политику с целью отмены положений, мешающих соблюдению права свободно передвигаться и выбирать место жительства на территории своей страны"...".
ПРАВО
I. Предполагаемое нарушение статьи 2
Протокола № 4 к Конвенции
34. Заявительница обжаловала произвольный отказ властей Российской Федерации в ее регистрации по выбранному месту жительства, который существенно осложнил ее жизнь и сделал неопределенным ее доступ к медицинской помощи. Европейский суд решил рассмотреть эту жалобу в свете статьи 2 Протокола № 4 к Конвенции, которая в соответствующей части звучит следующим образом:
"1. Каждый, кто на законных основаниях находится на территории какого-либо государства, имеет в пределах этой территории право на свободу передвижения и свободу выбора местожительства.
...
3. Пользование этими правами не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности или общественного спокойствия, для поддержания общественного порядка, предотвращения преступлений, охраны здоровья или нравственности или для защиты прав и свобод других лиц.
4. Права, признанные в пункте 1, могут также, в определенных районах, подлежать ограничениям, вводимым в соответствии с законом и обоснованным общественными интересами в демократическом обществе".
A. Применимость статьи 2 Протокола № 4 к Конвенции
1. Доводы сторон
35. Власти Российской Федерации отрицали, что имело место вмешательство в право заявительницы на свободу передвижения, поскольку ее присутствие на территории Российской Федерации не было законным. Они утверждали, что заявительница, которая прибыла из Грузии, не предприняла никаких шагов для определения своего гражданства и узаконивания пребывания на территории Российской Федерации, таких как подтверждение грузинского гражданства или обращение за приобретением гражданства Российской Федерации. Они утверждали, что ситуация заявительницы регулировалась Законом СССР 1981 года "О правовом положении иностранных граждан в СССР" и Правилами пребывания иностранных граждан в СССР 1991 года. Согласно статьям 5 и 32 Закона СССР 1981 года заявительница, как лицо без гражданства, должна была получить в органах внутренних дел вид на жительство. Власти Российской Федерации также утверждали, что после введения с 5 декабря 2000 г. въездных виз для граждан Грузии заявительница могла законно въехать в Российскую Федерацию 25 декабря 2000 г., только если бы она пересекла границу Российской Федерации с действующей российской визой в своем гражданском паспорте.
36. Заявительница возражала против доводов властей Российской Федерации, называя их взаимоисключающими и несостоятельными. Она сохранила гражданство СССР и никогда не приобретала гражданство Грузии. Следовательно, она не должна была приобретать визу как гражданка Грузии. В любом случае она не пересекала границу Российской Федерации в 2000 году или позднее. Относительно ссылки властей Российской Федерации на Закон СССР 1981 года и Правила 1991 года статья 1 указанного Закона закрепляет, что Закон не применяется к гражданам СССР - как заявительница, продолжавшая сохранять это гражданство, - и, следовательно, не применялся к ней. В действительности, до принятия 25 июня 2002 г. нового Закона Российской Федерации "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" в Российской Федерации не было законодательства, обязывающего граждан бывшего СССР приобретать виды на жительство в качестве условия для законного пребывания в Российской Федерации. Таким образом, в рассматриваемое время заявительница законно пребывала в Российской Федерации.
37. Третья сторона заявила, что как минимум после принятия Постановления Правительства Российской Федерации от 12 марта 1997 г. № 290 (см. выше, § 30), условия осуществления свободы передвижения по территории Российской Федерации были одинаковыми для граждан Российской Федерации и граждан бывшего СССР, то есть само присутствие (даже без регистрации по месту жительства) граждан бывшего СССР в Российской Федерации являлось законным пребыванием. Признание статуса граждан бывшего СССР в Российской Федерации перестало существовать только 31 декабря 2000 г. После этой даты они должны были считаться лицами без гражданства и попадали под действие того же правового режима, что и иностранные граждане. Третья сторона отметила, что до 1 ноября 2002 г. в российском законодательстве отсутствовало упоминание о временных видах на жительство, регистрация по месту жительства по своей природе не могла рассматриваться как вид на жительство. Отсутствие регистрации по месту жительства могло привести к штрафу, но само по себе оно не влияло на законность пребывания граждан бывшего СССР в Российской Федерации.
2. Мнение Европейского суда
38. Статья 2 Протокола № 4 к Конвенции гарантирует право на свободу передвижения и свободу выбора места жительства каждому, кто "на законных основаниях находится на территории государства". Власти Российской Федерации утверждали, что заявительница не подходила к этой категории, поскольку не имела вида на жительство и въездной визы.
39. Европейский суд в начале отмечает, что доводы, приведенные властями Российской Федерации, не являлись основанием для первоначального административного решения об отказе в регистрации заявительницы по месту жительства из-за непредоставления полного комплекта документов (см. выше, § 10). Утверждение о том, что заявительница должна была получить въездную визу как гражданка Российской Федерации, первый раз появилось в замечаниях на жалобу заявительницы и впоследствии было поддержано судами Российской Федерации (см. выше, § 12 et seq.).
40. Относительно утверждения властей Российской Федерации о том, что заявительница должна была получить въездную визу как гражданка Грузии, Европейский суд отмечает, что заявительница сохранила гражданство СССР. Она отрицала, что когда-либо приобретала гражданство Грузии. Ни на национальном уровне, ни в Европейском суде власти Российской Федерации не представили каких-либо доказательств в подтверждение их утверждения о том, что заявительница являлась гражданкой Грузии. Регистрация заявительницы по месту жительства в г. Тбилиси в начале 1990-х годов не влекла автоматического определения ее гражданства ни по грузинскому, ни по российскому законодательству. Поскольку утверждение властей Российской Федерации о том, что заявительница была гражданкой Грузии, не было подтверждено доказательствами, денонсация Российской Федерацией Бишкекского соглашения о визовом обмене не могла повлиять на законность пребывания заявительницы на территории Российской Федерации.
41. Власти Российской Федерации одновременно настаивали, что заявительница являлась лицом без гражданства - не приобретя иного гражданства после развала СССР - и поэтому была обязана иметь вид на жительство в соответствии с Законом СССР 1981 года "О правовом положении иностранных граждан в СССР". Европейский суд для начала отмечает, что этот довод впервые появился в замечаниях властей Российской Федерации от 26 марта 2004 г. и что он не приводился на внутригосударственном уровне при отказе заявительнице в регистрации по месту жительства. В любом случае Европейский суд не полагает этот довод убедительным по следующим причинам.
42. До 31 декабря 2000 г. лица, которые не получили гражданство одного из государств бывшего СССР, имели в Российской Федерации особый статус "гражданина бывшего СССР". Только после указанной даты они считались гражданами без гражданства (см. выше, § 24). Заявительница утверждала, что относилась к этой категории, а власти Российской Федерации не представили доказательств противоположного. Следовательно, в рассматриваемое время, в начале декабря 2000 г., требование о получении вида на жительство, установленное Законом СССР 1981 года, регулирующим правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства, не применялось к заявительнице, поскольку она не являлась ни иностранным гражданином, ни лицом без гражданства (см. выше, § 25). В любом случае и Закон 1993 года "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", и Постановление Правительства Российской Федерации от 12 марта 1997 г. устанавливали, что процедура регистрации по месту жительства "граждан бывшего СССР" должна быть той же самой, что и для граждан Российской Федерации (см. выше, § 29 и 30).
43. Поскольку утверждения властей Российской Федерации о том, что пребывание заявительницы в Российской Федерации было незаконным, были признаны не имеющими правовых и/или фактических оснований, Европейский суд признает, что заявительница, которая в рассматриваемое время являлась "гражданкой бывшего СССР", законно находилась в Российской Федерации.
Поэтому пункт 1 статьи 2 Протокола № 4 применим в данном деле.
B. Соблюдение требований статьи 2
Протокола № 4 к Конвенции
1. Наличие вмешательства
44. Заявительница утверждала, что регистрация по месту жительства является доказательством проживания в Российской Федерации и ее отсутствие помешало заявительнице воспользоваться многими социальными правами, включая доступ к медицинской помощи, социальное обеспечение, пенсию по старости, право на приобретение имущества, на брак и другие.
45. Европейский суд повторяет, что он уже установил, что требование уведомлять органы внутренних дел каждый раз, когда заявители желали изменить место жительства или посетить друзей семьи, являлось вмешательством в их право на свободу передвижения (см. Постановление Европейского суда по делу "Денизчи и другие против Кипра" (Denizci and Others v. Cyprus), жалобы № 25316 - 25321/94 и 27207/95, ECHR 2001-V, § 346 - 47 и 403 - 04, и Постановление Европейского суда по делу "Болат против Российской Федерации" (Bolat v. Russia) от 5 октября 2006 г., жалоба № 14139/03, § 65).
46. В данном деле заявительница должна была зарегистрироваться по месту жительства в органах внутренних дел в течение трех дней со дня прибытия (см. выше, § 30). Отказ национальных властей зарегистрировать заявительницу по выбранному месту жительства подверг ее риску применения к ней административных взысканий и штрафов (см. выше, § 32). Следовательно, Европейский суд полагает, что имело место вмешательство в право заявительницы на свободу передвижения, предусмотренное статьей 2 Протокола № 4 к Конвенции.
2. Оправдание вмешательства
47. Далее, Европейский суд должен определить, было ли обжалуемое вмешательство оправданным. В связи с этим Европейский суд отмечает, что Парламентская Ассамблея Совета Европы выразила озабоченность существующей ограничительной системой регистрации по месту жительства в Российской Федерации (см. выше, § 33). Однако Европейский суд повторяет, что в его задачу входит не абстрактный пересмотр соответствующего законодательства и практики, а определение того, свидетельствует ли способ применения закона и осуществления правоприменительной практики в конкретном деле о нарушении Конвенции. Следовательно, в данном деле Европейский суд должен убедиться, было ли вмешательство в право заявительницы на свободу выбора места жительства "в соответствии с законом", преследовало ли оно одну или более законных целей, указанных в пункте 3 статьи 2 Протокола № 4 к Конвенции, и было ли оно "необходимо в демократическом обществе" или, если речь идет об особых областях, "обосновано общественным интересом в демократическом обществе", как установлено в пункте 4 (см. Постановление Европейского суда по делу "Тимишев против Российской Федерации" (Timishev v. Russia), жалобы № 55762/00 и 55974/00, ECHR 2005-... § 45).
48. Заявительница настаивала, что она представила полный комплект документов, даже хотя некоторые из них и не требовались законом, но их было необходимо представить, исходя из сложившейся административной практики (для удобства). В данных обстоятельствах отдел внутренних дел не имел полномочий отклонять ее заявление о регистрации по месту жительства.
49. Власти Российской Федерации не представили никакого оправдания вмешательства, помимо доводов о незаконности проживания заявительницы в Российской Федерации, которые Европейский суд уже рассмотрел выше и отклонил.
50. Европейский суд отмечает, что Правила о временной и постоянной регистрации граждан Российской Федерации по месту жительства требовали от заявительницы представить заполненную анкету, документ, удостоверяющий личность, и документ, содержащий правовое основание для проживания по указанному адресу (см. выше, § 30).
51. Заявительница представила в отдел внутренних дел района "Филевский парк" г. Москвы заполненную анкету, свой паспорт и должным образом подписанное и заверенное согласие собственника квартиры, а также ряд других документов, не требуемых законом (см. выше, § 8). Тем не менее ее заявление было отклонено в связи с непредоставлением полного комплекта документов. Ни разу не было указано, какой из требуемых законом документов предположительно не был представлен (см. выше, § 10).
52. В связи с этим Европейский суд повторяет, что если бы заявление Л.А. Татишвили казалось неполным, в задачу властей Российской Федерации входило разъяснить применимые правовые нормы и, таким образом, четко разъяснить заявительнице, как подготовить документы, чтобы получить регистрацию по месту жительства (см. Постановление Европейского суда по делу "Цонев против Болгарии" (Tsonev v. Bulgaria) от 13 апреля 2006 г., жалоба № 45963/99, § 55). Однако этого сделано не было. Следовательно, Европейский суд полагает, что это основание для отказа в регистрации по месту жительства не было доказано.
53. Европейский суд уделяет особое внимание официальному толкованию Правил о регистрации по месту жительства, данному Конституционным Судом Российской Федерации в 1998 году (см. выше, § 31). Конституционный Суд Российской Федерации постановил, что регистрационный орган обязан удостоверить намерение заявителя проживать по указанному адресу и что он не имеет полномочий рассматривать вопрос о подлинности представленных документов или их соответствие законам Российской Федерации. Конституционный Суд Российской Федерации определил, что любое такое основание для отказа в регистрации будет противоречить Конституции Российской Федерации. Однако, по-видимому, это обязательное толкование Конституционного Суда Российской Федерации было проигнорировано властями Российской Федерации в деле заявительницы.
54. В данных обстоятельствах Европейский суд полагает, что вмешательство в право заявительницы на свободу выбора места жительства не было "в соответствии с законом". Этот вывод делает лишним рассмотрение вопроса о том, преследовало ли вмешательство законную цель и было ли оно необходимо в демократическом обществе (см. Постановление Европейского суда по делу "Гартукаев против Российской Федерации" (Gartukayev v. Russia) от 13 декабря 2005 г., жалоба № 71933/01, § 21).
Следовательно, имело место нарушение статьи 2 Протокола № 4 к Конвенции.
II. Предполагаемое нарушение пункта 1 статьи 6 Конвенции
55. Заявительница утверждала, что имело место нарушение пункта 1 статьи 6 Конвенции в связи с тем, что выводы судов Российской Федерации были произвольными и противоречили фактам, а также что суды Российской Федерации неправильно применили законодательство Российской Федерации. Соответствующие положения статьи 6 Конвенции звучат следующим образом:
"Каждый в случае спора о его гражданских правах и обязанностях... имеет право на справедливое... разбирательство дела... судом...".
56. Заявительница утверждала, что производство по делу не было справедливым, поскольку суды Российской Федерации обосновали выводы на "договоре" между Российской Федерацией и Грузией о визовом обмене, который никогда не существовал. Хотя представитель собственника квартиры представил письменное согласие на проживание заявительницы в квартире, суды Российской Федерации настаивали, что ее право на проживание в квартире не было достаточным образом установлено. Суды неправильно представили факты с целью отклонения жалобы заявительницы.
57. Власти Российской Федерации утверждали, что производство по делу было справедливым, поскольку заявительница и ее представитель приняли участие в судебном разбирательстве и выдвинули доводы в защиту требования заявительницы. Не было никаких указаний на какое-либо нарушение принципа равенства сторон. Заявительница и ее представитель могли обжаловать решение суда первой инстанции в суд кассационной инстанции, а также подать надзорную жалобу. Эти жалобы были должным образом рассмотрены и отклонены мотивированными судебными решениями.
58. Европейский суд повторяет, что согласно его правоприменительной практике, отражающей принцип, связанный с должным отправлением правосудия, в решениях судов должны надлежащим образом содержаться доводы, на которых они основаны. Пункт 1 статьи 6 Конвенции обязывает суды приводить обоснования своих решений, но его нельзя понимать как требование подробного ответа на каждый довод. Степень, в которой применяется эта обязанность приводить обоснования, может различаться в зависимости от характера решения (см. Постановление Европейского суда по делу "Руиз Тория против Испании" (Ruiz Torija v. Spain) от 9 декабря 1994 г., Series A, № 303-A, § 29). Даже если национальный суд имеет определенную степень свободы усмотрения при выборе доводов в определенном деле и принятии доказательств в поддержку доводов сторон, орган государственной власти обязан оправдать свои действия, приведя основания для своего решения (см. Постановление Европейского суда по делу "Суоминен против Финляндии" (Suominen v. Finland) от 1 июля 2003 г., жалоба № 37801/97, § 36). Дальнейшей функцией обоснованного решения является продемонстрировать сторонам, что их выслушали. Более того, мотивированное решение предоставляет сторонам возможность обжаловать его, так же как и возможность кассационному органу пересмотреть решение. Только через вынесение обоснованного решения может осуществляться общественный контроль за отправлением правосудия (см., mutatis mutandis, Постановление Европейского суда по делу "Хирвисаари против Финляндии" (Hirvisaari v. Finland) от 27 сентября 2001 г., жалоба № 49684/99, § 30).
59. В данном деле в своих решениях об отказе в удовлетворении жалобы заявительницы Дорогомиловский районный суд г. Москвы и Московский городской суд исходили из двух оснований. Во-первых, они установили, что имел место спор между заявительницей и собственником квартиры относительно права заявительницы въехать в квартиру. Во-вторых, они установили, что проживание заявительницы могло быть незаконным, поскольку "договор" между Россией и Грузией о визовом обмене требовал от заявительницы получения въездной визы.
60. В том что касается первого вывода судов Российской Федерации, Европейский суд отмечает, что заявительница представила письменное согласие собственника квартиры на ее проживание. Представитель собственника квартиры подтвердил это согласие во время устного выступления в районном суде. Впоследствии районный суд указал, что ссылка на эти доводы должна быть включена в протокол судебного заседания (см. выше, § 17). Следовательно, согласие собственника квартиры было явно представлено в ходе производства по делу на национальном уровне, и наличие этого согласия было признано районным судом, который не привел никаких оснований своего вывода о том, что имел место спор между заявительницей и собственником квартиры. Также районный суд не указал каких-либо оснований для вывода о том, что положения о найме жилья Жилищного кодекса Российской Федерации и Гражданского кодекса Российской Федерации применялись в ситуации, когда хозяин квартиры имел явно выраженное право собственности на это жилье и желал распространить его и на заявительницу.
61. В связи со ссылкой судов Российской Федерации на "договор" между Российской Федерацией и Грузией о визовых требованиях Европейский суд отмечает, что суды не проверили, существовал ли такой договор. В действительности визовые требования для граждан Грузии не были введены договором, как настаивал районный суд, а вытекали из денонсации Российской Федерацией Бишкекского соглашения в отсутствие отдельного договора о свободном визовом обмене между Россией и Грузией (см. выше, § 28). Европейский суд не убежден, что это несоответствие могло быть результатом простого расхождения в терминах, поскольку текст "договора о визовом обмене" никогда не был представлен во время рассмотрения жалобы заявительницы на национальном уровне. Суды Российской Федерации, по-видимому, взяли ссылку на этот договор из замечаний [представителей] паспортного стола. Кроме того, Европейский суд полагает неправильным тот факт, что районный суд сослался на договор об условиях въезда и пребывания граждан Грузии, не обосновав каким-либо образом предположение, что заявительница являлась гражданкой Грузии. Как Европейский суд установил выше, никаких доказательств грузинского гражданства заявительницы не было представлено ни в суды Российской Федерации, ни в сам Европейский суд.
62. Неправильность выводов районного суда не была исправлена Московским городским судом, который просто одобрил выводы, содержавшиеся в решении нижестоящего суда. Хотя такая техника рассмотрения жалоб судом кассационной инстанции является в принципе приемлемой, в данном деле она не отвечала требованиям справедливого судебного разбирательства. Поскольку в жалобе заявительница указала, что выводы районного суда были лишены фактического и/или юридического обоснования, тем более было важно, чтобы городской суд привел свои надлежащие доводы (см. приведенное выше Постановление Европейского суда по делу "Хирвисаари против Финляндии" (Hirvisaari v. Finland), § 32). Тем не менее городской суд в краткой форме одобрил выводы районного суда, не рассмотрев доводы кассационной жалобы заявительницы.
63. Следовательно, Европейский суд полагает, что явно необоснованные доводы Дорогомиловского районного суда г. Москвы и последующее одобрение этих неправильных рассуждений Московским городским судом не отвечали требованиям справедливого судебного разбирательства.
Поэтому имело место нарушение пункта 1 статьи 6 Конвенции.
III. Применение статьи 41 Конвенции
64. Статья 41 Конвенции гласит:
"Если Суд объявляет, что имело место нарушение Конвенции или протоколов к ней, а внутреннее право Высокой Договаривающейся Стороны допускает возможность лишь частичного устранения последствий этого нарушения, Суд, в случае необходимости, присуждает справедливую компенсацию потерпевшей стороне".
A. Ущерб
65. Заявительница требовала 6940,58 российского рубля и 15947 долларов США в качестве компенсации материального ущерба, представляющего собой суммы, потраченные заявительницей на лекарства, которые предоставлялись бы ей бесплатно, если бы она имела регистрацию по месту жительства, а также размер дополнительной пенсии по старости, выплачиваемой законным жителям г. Москвы, сумму утраченного заработка и административного штрафа за отсутствие регистрации по месту жительства в размере 515 российских рублей. Она также требовала 49900 евро в качестве компенсации морального вреда.
66. Власти Российской Федерации утверждали, что отсутствовала причинно-следственная связь между предполагаемыми нарушениями и затратами на лекарства.
67. Европейский суд полагает, что отсутствовала причинно-следственная связь между установленными нарушениями и требованием заявительницы о компенсации материального ущерба в части, касающейся медицинских расходов и утратой предполагаемого дохода. В данной части Европейский суд отклоняет требование заявительницы, но присуждает ей 15 евро в качестве компенсации за административный штраф, который ей пришлось уплатить за отсутствие регистрации по месту жительства. Требуемая сумма компенсации морального вреда представляется чрезмерной. Принимая решение на основании принципа справедливости, Европейский суд присуждает заявительнице 3000 евро плюс любые налоги, которые могут быть взысканы с этой суммы.
B. Судебные расходы и издержки
68. Заявительница требовала 203960 российских рублей в качестве компенсации расходов на оплату юридических услуг (за вычетом правовой помощи, полученной из Европейского суда, 13497,15 российского рубля в качестве компенсации расходов на переводы, 708,74 российского рубля в качестве компенсации почтовых расходов, 2734 российских рубля в качестве компенсации судебных сборов на национальном уровне и 150 российских рублей за удостоверение доверенностей.
69. Власти Российской Федерации утверждали, что стоимость юридических услуг была явно завышенной и служила способом неосновательного обогащения. Средний уровень оплаты за подготовку дела для Европейского суда составляет 1500 евро, что намного меньше, чем требуемая заявительницей сумма.
70. Европейский суд согласен, что заявительница понесла определенные расходы при рассмотрении ее жалобы в рамках конвенционного судопроизводства. Однако конкретная требуемая сумма представляется чрезмерной. Принимая во внимание материалы дела и вычитая сумму, уже полученную заявительницей в рамках правовой помощи, Европейский суд присуждает заявительнице 2500 евро в качестве компенсации судебных расходов и издержек плюс любые налоги, которые могут быть взысканы с этой суммы.
C. Процентная ставка при просрочке платежей
71. Европейский суд счел уместным, что процентная ставка при просрочке платежей должна быть установлена в размере предельной годовой процентной ставки по займам Европейского центрального банка плюс три процента.
НА ОСНОВАНИИ ИЗЛОЖЕННОГО СУД ЕДИНОГЛАСНО:
1) постановил, что имело место нарушение статьи 2 Протокола № 4 к Конвенции;
2) постановил, что имело место нарушение пункта 1 статьи 6 Конвенции;
3) постановил:
a) что государство-ответчик в течение трех месяцев со дня вступления данного Постановления в силу в соответствии с пунктом 2 статьи 44 Конвенции должно выплатить заявительнице следующие суммы, подлежащие переводу в российские рубли по курсу на день платежа:
i) 15 (пятнадцать) евро в качестве компенсации материального ущерба;
ii) 3000 (три тысячи) евро в качестве компенсации морального вреда;
iii) 2500 (две тысячи пятьсот) евро в качестве компенсации судебных расходов и издержек;
iv) любые налоги, которые могут быть взысканы с этих сумм;
b) что по истечении указанного трехмесячного срока и до произведения окончательной выплаты на указанные суммы начисляется простой процент в размере предельной годовой ставки по займам Европейского центрального банка плюс три процента;
4) отклонил остальные требования заявительницы о справедливой компенсации.
Совершено на английском языке, и уведомление о Постановлении направлено в письменном виде 22 февраля 2007 г. в соответствии с пунктами 2 и 3 правила 77 Регламента Суда.
Председатель Палаты Суда
Христос РОЗАКИС
Секретарь Секции Суда
Серен НИЛЬСЕН
EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS
FIRST SECTION
CASE OF TATISHVILI v. RUSSIA
(Application No. 1509/02)
JUDGMENT<*>
(Strasbourg, 22.II.2007)
--------------------------------
<*>This judgment will become final in the circumstances set out in Article 44 § 2 of the Convention. It may be subject to editorial revision.
In the case of Tatishvili v. Russia,
The European Court of Human Rights (First Section), sitting as a Chamber composed of:
Mr C.L. Rozakis, President,
Mr L. Loucaides,
Mrs {N. Vajic}<*>,
--------------------------------
<*>Здесь и далее по тексту слова на национальном языке набраны латинским шрифтом и выделены фигурными скобками.
Mr A. Kovler,
Mrs E. Steiner,
Mr K. Hajiyev,
Mr S.E. Jebens, judges,
and Mr S. Nielsen, Section Registrar,
Having deliberated in private on 1 February 2007,
Delivers the following judgment, which was adopted on that date:
PROCEDURE
1. The case originated in an application (No. 1509/02) against the Russian Federation lodged with the Court under Article 34 of the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms ("the Convention") by Mrs Larisa Artemovna Tatishvili ("the applicant"), on 21 December 2001.
2. The applicant, who had been granted legal aid, was represented before the Court by Mr E. Bobrov, a lawyer practising in Moscow. The Russian Government ("the Government") were represented by Mr P. Laptev, Representative of the Russian Federation at the European Court of Human Rights.
3. The applicant complained, in particular, about the arbitrary denial of residence registration at the chosen address and unfair judicial proceedings on her claim.
4. On 7 June 2004 the President granted leave to the Human Rights Centre "Memorial", a Moscow-based non-governmental organisation, to intervene as a third party in the proceedings.
5. By a decision of 20 January 2005, the Court declared the application partly admissible.
6. The applicant, but not the Government, filed observations on the merits (Rule 59 § 1).
THE FACTS
I. The circumstances of the case
7. The applicant was born in 1939 in Tbilisi, Georgia. She continued to hold citizenship of the former USSR until 31 December 2000 and became a stateless person thereafter. The applicant lives in Moscow.
8. On 25 December 2000 the applicant applied to the passports department at the "Filevskiy Park" police station in Moscow for residence registration. She produced her USSR passport, a consent form signed by the flat-owner and certified by the housing maintenance authority, an application form for residence registration, a document showing payment of housing maintenance charges and an extract from the residents" list.
9. The director of the passport department refused to process the application for residence registration. He told the applicant that she could not get registration because she was not a relative of the flat-owner.
10. The applicant insisted on a written refusal. She was given a printed form on which a checkmark was placed next to the statement "failed to provide a complete set of documents". The allegedly missing documents were not specified.
11. On 15 January 2001 the applicant challenged the refusal before the Dorogomilovskiy District Court of Moscow. She submitted that there had been no legal basis for a restriction on her right to obtain residence registration in the flat, expressly provided to her for that purpose by its owner, and that the registration authorities had no discretion in granting residence registration once the appropriate documents had been produced, as had been the case.
12. On 12 February 2001 the director of the passports department filed his observations on the applicant"s claim. He contended that the applicant did not have Russian citizenship and that she had come originally from Georgia. Georgian citizens were required to have an appropriate visa to enter Russia which the applicant could not produce, and, in any event, the registration of foreign citizens was a matter for the Ministry of the Interior"s local visas departments.
13. On 13 February 2001 the Dorogomilovskiy District Court of Moscow ruled on the applicant"s claim. A representative of the flat-owner stated before the court that the applicant had been living in the flat since 2000 and that the owner had no objections to her registration. The court dismissed the applicant"s claim, providing two reasons for its decision.
14. First, referring to the provisions of the Civil and Housing Codes regulating joining of family members and other persons to existing municipal-tenancy agreements and emphasising the absence of a family relationship between the applicant and the flat owner, the court ruled that the matter should be examined not as a challenge to the State official"s refusal to grant registration, but rather as a civil action for determination of the applicant"s right to move into the flat.
15. Secondly, the court held that the applicant had failed to prove her Russian citizenship or to confirm her intention of obtaining it and pointed out that "a treaty" between Russia and Georgia provided for visa-based exchanges.
16. The judgment concluded as follows:
"Given that the applicant had failed to produce information confirming her right to move into the flat in question, information on [her] citizenship and the lawfulness of [her] entry into the Russian Federation, the court accordingly dismissed her claim."
17. On 5 March 2001 the Dorogomilovskiy District Court of Moscow confirmed certain amendments to the hearing record, as submitted by the applicant"s representative. In particular, the record was to reflect the applicant"s statements about the non-applicability of municipal-tenancy provisions to her situation since the flat had been in private ownership, and about the flat-owner"s consent to her residence.
18. On 19 March 2001 the applicant"s representative filed a statement of appeal. He submitted, in particular, that the District Court had incorrectly referred to the applicant"s Georgian citizenship and to a visa requirement for her entry into the Russian Federation, given that the applicant had never held Georgian citizenship and that, in any event, the residence regulations applied uniformly to all persons lawfully residing within the Russian Federation, irrespective of their citizenship. He indicated that the District Court had failed to advance any justification for the restriction on the applicant"s right to choose her residence. He also contended that the District Court"s reliance on tenancy provisions had been invalid because the flat-owner had had clear title to the flat and there could be no dispute as to the applicant"s right to move in, since she had had the flat-owner"s explicit consent.
19. On 2 August 2001 the Moscow City Court upheld the judgment. It reiterated the District Court"s findings that the applicant"s claim had to be dismissed because she had failed to prove her Russian citizenship or an intention to obtain it and because she had failed to provide any documents confirming her right to move into the flat in question. The City Court did not address the arguments advanced by the applicant"s representative in the grounds of appeal.
II. Relevant domestic law and practice
A. Constitution of the Russian Federation of
12 December 1993
20. Article 19 provides for the equality of all before the law and courts of law, and equality of rights and liberties.
21. Article 27 provides that everyone lawfully within the territory of the Russian Federation shall have the right to move freely and choose his or her place of stay or residence.
22. Article 62 § 3 provides that foreign citizens and stateless persons shall have in the Russian Federation the same rights and obligations as Russian citizens unless otherwise provided in a federal law or an international treaty to which the Russian Federation is a party.
B. Law on Russian citizenship and the status of citizens
of the former USSR
23. At the material time the issues related to Russian citizenship were governed by the Law on Citizenship of the Russian Federation (No. 1948-I of 28 November 1991, as amended on 6 February 1995), which provided that all citizens of the former USSR who were permanently resident in Russia on 6 February 1992 (the date of entry into force of the law) automatically obtained Russian citizenship unless they expressed their wish to the contrary before 6 February 1993. The basis for establishing whether a person was permanently resident within Russian was the propiska stamp (internal residence registration) in his or her USSR passport. Section 18 (gh) of the law provided for a simplified procedure ("by way of registration") for obtaining Russian citizenship for citizens of the former USSR who arrived in Russia after 6 February 1992 and expressed their wish to become Russian citizens before 31 December 2000.
24. Under the powers vested in him by the law, on 10 April 1992 the President of the Russian Federation adopted the Regulation on the Procedure for Consideration of Issues of Citizenship of the Russian Federation (decree No. 386, the "1992 Regulation"). Section II(5) stated that the notion of "a citizen of the former USSR" applied only to those individuals who did not obtain the citizenship of one of the newly independent states, which had previously been members of the USSR. The same section stipulated that after 31 December 2000 all citizens of the former USSR who had not obtained Russian or other citizenship would be considered as stateless persons.
25. Until August 2002 the status of foreign citizens and stateless persons in the Russian Federation was regulated by the USSR Law on the Legal Status of Foreign Citizens in the USSR (No. 5152-X of 24 June 1981, as amended on 15 August 1996, the "1981 USSR law"). By virtue of section 32 its provisions were likewise applicable to stateless persons.
26. In implementation of the 1981 USSR Law, on 26 April 1991 the USSR Cabinet of Ministers adopted resolution No. 212, whereby it approved the Rules on the Stay of Foreign Citizens in the USSR ("the 1991 Rules"). Those rules also applied to stateless persons and described the procedures for entering and leaving Russia, obtaining documents for temporary residence and permanent residence, etc.
C. Visa requirements for Georgian citizens
27. On 9 October 1992 nine member States of the Commonwealth of Independent States (CIS), including the Russian Federation, signed in Bishkek the Agreement on visa-free movement of citizens of member States of the Commonwealth of Independent States throughout their territory ("the Bishkek Agreement"). Georgia acceded to the Bishkek Agreement on 1 August 1995.
28. On 4 September 2000 the Russian Federation denounced the Bishkek Agreement as of 3 December 2000. In the absence of a bilateral agreement on visa-free exchanges between Russia and Georgia, Georgian citizens were required to apply for a Russian entry visa from 5 December 2000.
D. Regulations on residence registration
29. On 25 June 1993 Russia adopted a Law on the right of Russian citizens to liberty of movement and freedom to choose the place of temporary and permanent residence within the Russian Federation (No. 5242-I, the "1993 law"). Section 1 guaranteed the right of Russian citizens to liberty of movement and freedom to choose the place of residence, and extended the law"s application to non-Russian citizens lawfully residing in Russian territory. Sections 3 and 7 required a person to apply for residence registration at a new address within seven days of moving. Section 8 contained an exhaustive list of territories where this right could be restricted (such as military settlements, environmental disaster zones, etc.)
30. In order to implement the 1993 law, on 17 July 1995 the Russian Government approved the Regulations for registration of temporary and permanent residence of Russian citizens (No. 713). By Government resolution No. 290 of 12 March 1997, the application of these Regulations was extended to former USSR citizens arriving from the Commonwealth of Independent States and the Baltic states. Section 9 of the Regulations imposed a general duty to seek residence registration at any address where a person intended to stay for longer than ten days. The person was required to file an application for registration within three days of the move and to submit an identity document, an application form and a document showing the legal basis for residence at the indicated address (such as a rent contract or the consent of the flat-owner). Section 12 of the Regulations, as worded at the material time, provided that the registration could be refused if the applicant had not submitted written consent or had produced manifestly false documents; the list of grounds for the refusal was exhaustive.
31. On 2 February 1998 the Constitutional Court of the Russian Federation struck down certain provisions of the Regulations as incompatible with the Russian Constitution. It ruled, in particular, that:
"...the registration authorities are only entitled to certify the freely expressed will of a citizen in his choice of... residence. This is why the registration system may not be permission-based and it shall not entail a restriction on the citizen"s constitutional right to choose his place of... residence. Therefore the registration system in the sense compatible with the Russian Constitution is only a means... of counting people within the Russian Federation which is notice-based and reflects the fact of a citizen"s stay at a place of his temporary or permanent residence."
The Constitutional Court emphasised that, upon presentation of an identity document and a document confirming the person"s right to reside at the chosen address, the registration authority should have no discretion and should register the person concerned at the address indicated. The requirement to submit any additional document might lead to "paralysis of a citizen"s rights". On that ground the Constitutional Court ruled that the registration authorities were not entitled to verify the authenticity of the submitted documents or their compliance with the Russian laws and, accordingly, any such grounds for refusal were unconstitutional.
E. Penalties for violations of residence registration rules
32. On 9 July 1997 the Moscow Government passed a Law on the conditions of residence in Moscow for foreign citizens who have the right to enter Russia without a visa (No. 33). The Law applied to foreign citizens from the CIS and to stateless persons. It required non-Russian citizens to apply for residence registration within three days of their arrival (if staying for longer than ten days). Section 10 of the Law provided that a non-Russian citizen residing in Moscow for more than three days without the appropriate residence registration was liable to a fine of up to RUR 500 (approximately EUR 20 in 2001) or, in the event of a repeated offence, up to RUR 2,000 (EUR 80). The same penalty could be imposed on a flat-owner who permitted a non-Russian citizen to live in his or her premises without residence registration.
III. Relevant council of Europe documents
33. Resolution 1277 (2002) on honouring of obligations and commitments by the Russian Federation, adopted by the Parliamentary Assembly of the Council of Europe on 23 April 2002, noted in the relevant part as follows:
"8. However, the Assembly is concerned about a number of obligations and major commitments with which progress remains insufficient, and the honouring of which requires further action by the Russian authorities:
...
xii. whilst noting that the Russian federal authorities have achieved notable progress in abolishing the remains of the old propiska (internal registration) system, the Assembly regrets that restrictive registration requirements continue to be enforced, often in a discriminatory manner, against ethnic minorities. Therefore, the Assembly reiterates its call made in Recommendation 1544 (2001), in which it urged member states concerned "to undertake a thorough review of national laws and policies with a view to eliminating any provisions which might impede the right to freedom of movement and choice of place of residence within internal borders"..."
THE LAW
I. Alleged violation of Article 2 of Protocol No. 4
34. The applicant complained about the domestic authorities" arbitrary refusal to certify her residence at the chosen address, which had substantially complicated her daily life and rendered uncertain her access to medical care. The Court decided to examine this complaint under Article 2 of Protocol No. 4, which reads in the relevant parts as follows:
"1. Everyone lawfully within the territory of a State shall, within that territory, have the right to liberty of movement and freedom to choose his residence.
...
3. No restrictions shall be placed on the exercise of these rights other than such as are in accordance with law and are necessary in a democratic society in the interests of national security or public safety, for the maintenance of ordre public, for the prevention of crime, for the protection of health or morals, or for the protection of the rights and freedoms of others.
4. The rights set forth in paragraph 1 may also be subject, in particular areas, to restrictions imposed in accordance with law and justified by the public interest in a democratic society."
A. Applicability of Article 2 of Protocol No. 4
1. Submissions by the parties
35. The Government denied that there had been an interference with the applicant"s right to liberty of movement because her presence in the Russian Federation had not been lawful. They claimed that the applicant, who had arrived from Georgia, had failed to take any steps to determine her citizenship and to make her residence in Russia lawful, such as confirming her Georgian citizenship or applying for Russian citizenship. They stated that the applicant"s situation had been governed by the 1981 USSR Law on the Legal Status of Foreign Citizens in the USSR and by the 1991 Rules on the Stay of Foreign Citizens in the USSR. Pursuant to sections 5 and 32 of the 1981 USSR law, the applicant, as a stateless person, should have obtained a residence permit from the department of the interior. The Government concurrently claimed that, after entry visas had been introduced for Georgian citizens from 5 December 2000, the applicant could only be lawfully resident in Russia on 25 December 2000 if she had crossed the border with a valid Russian visa in her national passport.
36. The applicant criticised the Government"s arguments as mutually exclusive and inconsistent. She continued to hold citizenship of the former USSR and had never acquired Georgian citizenship. Consequently, she had not been required to obtain an entry visa as a Georgian citizen. In any event, she had not crossed the Russian border in 2000 or later. As to the Government"s reliance on the 1981 USSR law and the 1991 Rules, section 1 of that law states that it did not apply to USSR citizens, which the applicant had remained, and it had therefore not been applicable to her. In fact, until a new Russian law on the Legal Status of Foreign Citizens was adopted on 25 June 2002, Russia had no legislation imposing an obligation on citizens of the former USSR to obtain residence permits as a condition of their lawful residence in Russia. Thus, at the material time she was lawfully present in the Russian Federation.
37. The third party submitted that at least after the adoption of Government resolution No. 290 of 12 March 1997 (see paragraph 30 above) the conditions for enjoyment of liberty of movement across Russia had been the same for Russian citizens and citizens of the former USSR, that is, the very presence (even without registration at the place of residence) of citizens of the former USSR in Russia had constituted lawful residence. Recognition of the status of citizens of the former USSR in the Russian Federation had ceased to exist only on 31 December 2000. After that date they were to be considered as stateless persons and subjected to the same legal regime as foreign citizens. The third party noted that before 1 November 2002 there had been no notion of temporary residence permits in Russian legislation, and registration at the permanent place of residence could not by its nature be regarded as such a permit. Failure to register at the place of residence could lead to a fine, but it did not affect the lawfulness of the residence of citizens of the former USSR in Russia per se.
2. The Court"s assessment
38. Article 2 of Protocol No. 4 guarantees the right to liberty of movement and freedom to choose his residence to everyone who is "lawfully within the territory of a State". The Government claimed that the applicant did not fit into that category because she did not possess a residence permit and an entry visa.
39. The Court notes at the outset that the reasons advanced by the Government did not form the basis for the initial administrative decision refusing registration of the applicant"s address for a failure to submit a complete set of documents (see paragraph 10 above). The contention that the applicant should have possessed an entry visa as a Georgian citizen, appeared for the first time in the comments on the applicant"s statement of claim and was subsequently upheld by the domestic courts (see paragraph 12 et seq. above).
40. In so far as the Russian authorities claimed that the applicant needed an entry visa as a Georgian citizen, the Court observes that the applicant maintained as her citizenship that of the former USSR. She denied that she had ever acquired Georgian citizenship. Neither in the domestic proceedings nor before the Court did the Russian authorities produce any evidence in support of their claim that the applicant had been a Georgian citizen. The registration of the applicant"s residence in Tbilisi dating back to early 1990s had no automatic bearing on determination of her citizenship under either Russian or Georgian laws. As the Government"s allegation that the applicant was of Georgian citizenship has no evidentiary basis, the denunciation, by the Russian Federation, of the Bishkek Agreement on visa-free exchanges could not have affected the lawfulness of her residence on the Russian territory.
41. The Government concurrently maintained that the applicant had been a stateless person - having acquired no other citizenship after the collapse of the Soviet Union - and had been therefore required to hold a residence permit in accordance with the 1981 USSR Law on Foreign Citizens. The Court notes at the outset that this argument first appeared in the Government"s observations of 26 March 2004 and that it had not been relied upon for refusing the application for residence registration in the domestic proceedings. In any event, the Court does not consider this argument convincing for the following reasons.
42. Before 31 December 2000 the individuals who had not obtained the citizenship of one of the newly independent States that had once formed the Soviet Union, had had a special legal status in Russia, that of a "citizen of the former USSR". Only after that date they were to be considered as stateless persons (see paragraph 24 above). The applicant claimed that she belonged into that category and the Government did not produce any evidence to the contrary. It follows that at the material time, in early December 2000, the requirement to have a residence permit established in the 1981 USSR law governing the status of foreign citizens and stateless persons did not apply to her because she was neither a foreign citizen nor a stateless person (see paragraph 25 above). In any event, both the 1993 Law on the liberty of movement and freedom to choose residence, and the Government resolution of 12 March 1997 established that the procedure for registration of residence of "former USSR citizens" should be the same as that for Russian citizens (see paragraphs 29 and 30 above).
43. Since the Government"s claims that the applicant"s presence in Russia was unlawful have been found to be without legal and/or factual basis, the Court accepts that the applicant, a "citizen of the former USSR" at the material time, was lawfully present in Russia.
Article 2 § 1 of Protocol No. 4 is therefore applicable in the instant case.
B. Compliance with Article 2 of Protocol No. 4
1. Existence of an interference
44. The applicant submitted that residence registration is the proof of residence in the Russian Federation and its absence had prevented her from exercising many social rights, including access to medical assistance, social security, old-age pension, the right to possess property, to marry, and others.
45. The Court reiterates that it has found the requirement to report to the police every time applicants wished to change their place of residence or visit family friends to disclose an interference with their right to liberty of movement (see Denizci and Others v. Cyprus, Nos. 25316-25321/94 and 27207/95, §§ 346-47 and 403-04, ECHR 2001-V; and Bolat v. Russia, No. 14139/03, § 65, 5 October 2006).
46. In the present case the applicant was required by law to have her place of residence registered by the police within three days of moving in (see paragraph 30 above). The domestic authorities" refusal to certify her residence at the chosen address exposed her to administrative penalties and fines (see paragraph 32 above). Accordingly, the Court considers that there has been an interference with the applicant"s right to liberty of movement under Article 2 of Protocol No. 4.
2. Justification for the interference
47. The Court has next to determine whether the interference complained about was justified. In this connection it observes that the Parliamentary Assembly of the Council of Europe expressed concern over the existing restrictive system of residence registration in Russia (see paragraph 33 above). It reiterates, however, that it is not the Court"s task to review the relevant law and practice in abstracto, but to determine whether the manner in which they were applied in a particular case gave rise to a violation. Accordingly, in the present case the Court has to ascertain whether the interference with the applicant"s right to freedom to choose residence was "in accordance with the law", pursued one or more of the legitimate aims set out in paragraph 3 of Article 2 of Protocol No. 4 and was "necessary in a democratic society" or, where it applies to particular areas only, was "justified by the public interest in a democratic society" as established in paragraph 4 (see Timishev v. Russia, Nos. 55762/00 and 55974/00, § 45, ECHR 2005-...).
48. The applicant maintained that she had produced a complete set of documents, even though some of these documents had not been required by law but requested as a matter of administrative convenience. In these circumstances, the police department had had no discretion to refuse her application for residence registration.
49. The Government did not offer any justification for the interference, beyond the arguments of the unlawfulness of the applicant"s residence in Russia, which the Court has already examined and rejected above.
50. The Court notes that the Regulations on registering residence required an applicant to submit a completed application form accompanied by an identity document and a document showing the legal basis for residing at the indicated address (see paragraph 30 above).
51. The applicant submitted to the Filevskiy Park passports department a completed application form, her passport and a duly signed and certified consent by the flat owner, as well as certain other documents not required by law (see paragraph 8 above). Her application was nevertheless declined for a failure to submit a complete set of documents. It has never been specified which of the documents required by law were allegedly missing (see paragraph 10 above).
52. In this connection the Court reiterates that if the applicant"s application was not deemed complete, it was the national authorities" task to elucidate the applicable legal requirements and thus give the applicant clear notice how to prepare the documents in order to be able to obtain residence registration (see Tsonev v. Bulgaria, No. 45963/99, § 55, 13 April 2006). This had not, however, been done. Accordingly, the Court considers that this ground for refusing registration has not been made out.
53. The Court pays special attention to the authoritative interpretation of the Regulations for registering residence given by the Constitutional Court of the Russian Federation in 1998 (see paragraph 31 above). It held that the registration authority had a duty to certify an applicant"s intention to live at the specified address and that it should have no discretion for reviewing the authenticity of the submitted documents or their compliance with the Russian laws. It determined that any such grounds for refusal would not be compatible with the Constitution. It appears, however, that the binding interpretation of the Constitutional Court was disregarded by the domestic authorities in the applicant"s case.
54. In these circumstances, the Court finds that the interference with the applicant"s right to freedom to choose her residence was not "in accordance with law". This finding makes it unnecessary to determine whether it pursued a legitimate aim and was necessary in a democratic society (see Gartukayev v. Russia, No. 71933/01, § 21, 13 December 2005).
There has therefore been a violation of Article 2 of Protocol No. 4.
II. Alleged violation of Article 6 § 1 of the Convention
55. The applicant complained under Articles 6 § 1 of the Convention that the domestic courts" findings had been arbitrary and contrary to the fact and that they had not applied the domestic laws correctly. The relevant parts of Article 6 read as follows:
"In the determination of his civil rights and obligations..., everyone is entitled to a fair... hearing... by [a]... tribunal..."
56. The applicant submitted that the proceedings had not been fair because the domestic courts had founded their findings on "a treaty" between Russia and Georgia on visa-based exchanges which had never existed. Although the representative of the flat-owner had produced his written consent to her moving into the flat, the courts had insisted that her right to live in the flat had not been sufficiently established. The judges had misrepresented the facts with a view to dismissing her claim.
57. The Government claimed that the proceedings had been fair because the applicant and her representative had taken part in the hearings and put forward arguments in defence of her claim. There was no indication of any breach of the principle of equality of arms. The applicant and her representative had been able to appeal the first-instance court"s judgment to an appeal court and also to lodge an application for supervisory review. Those applications had been duly examined and dismissed by reasoned decisions.
58. The Court reiterates that, according to its established case-law, reflecting a principle linked to the proper administration of justice, judgments of courts and tribunals should adequately state the reasons on which they are based. Article 6 § 1 obliges courts to give reasons for their judgments, but cannot be understood as requiring a detailed answer to every argument. The extent to which this duty to give reasons applies may vary according to the nature of the decision (see Ruiz Torija v. Spain, judgment of 9 December 1994, Series A No. 303-A, § 29). Even though a domestic court has a certain margin of appreciation when choosing arguments in a particular case and admitting evidence in support of the parties" submissions, an authority is obliged to justify its activities by giving reasons for its decisions (see Suominen v. Finland, No. 37801/97, § 36, 1 July 2003). A further function of a reasoned decision is to demonstrate to the parties that they have been heard. Moreover, a reasoned decision affords a party the possibility to appeal against it, as well as the possibility of having the decision reviewed by an appellate body. It is only by giving a reasoned decision that there can be public scrutiny of the administration of justice (see, mutatis mutandis, Hirvisaari v. Finland, No. 49684/99, § 30, 27 September 2001).
59. In the present case the judgments of the Dorogomilovskiy District Court and the Moscow City Court refusing the applicant"s complaint, were founded on two grounds. They held, firstly, that there existed a dispute between the applicant and the flat-owner as to her right to move into the flat. Secondly, they found that the applicant"s residence might have been unlawful because "a treaty" between Russia and Georgia on visa-based exchanges required her to be in possession of an entry visa.
60. As regards the first finding by the domestic courts, the Court observes that the applicant had produced a written certified consent from the flat-owner to her moving in. A representative of the flat-owner confirmed that consent in the oral submissions before the District Court. The District Court subsequently directed that the reference to those submissions be added to the hearing record (see paragraph 17 above). It follows that the flat-owner"s consent was validly produced in the domestic proceedings and its existence was acknowledged by the District Court which did not give any reasons whatsoever for its finding that there existed a dispute between the applicant and the flat-owner. Nor did the District Court indicate any reasons for holding that the municipal-tenancy provisions of the Housing and Civil Codes applied in the situation where the flat-owner had clear title to the flat and wished to provide it to the applicant.
61. As to the domestic courts" reliance on "a treaty" between Russia and Georgia on visa requirements, the Court observes that they omitted to check whether such a treaty had been in existence. In fact, the visa requirement for Georgian citizens had not been introduced by a treaty as the District Court maintained but had resulted from the denunciation by Russia of the Bishkek Agreement in the absence of a separate treaty on visa-free exchanges between Russia and Georgia (see paragraph 28 above). The Court is not convinced that this discrepancy could have been the result of a mere difference in terms because the text of the "treaty on visa-based exchanges" had never been produced in the domestic proceedings. The domestic courts appear to have taken the reference to it from the passports department"s submissions. Furthermore, the Court finds it anomalous that the District Court relied on a treaty governing the conditions of entry and stay for Georgian citizens without giving any reasons for the assumption that the applicant had been a Georgian citizen. As the Court has found above, no evidence to that effect has been produced either in the domestic proceedings or before it.
62. Nor was the inadequacy of the District Court"s reasoning corrected by the Moscow City Court which simply endorsed the reasons for the lower body"s decision. While such a technique of reasoning by an appellate court is, in principle, acceptable, in the circumstances of the present case it failed to satisfy the requirements of a fair trial. As the applicant"s statement of appeal indicated that the District Court"s findings had been devoid of a factual and/or legal basis, the more important was it that the City Court give proper reasons of its own (see Hirvisaari, cited above, § 32). Nevertheless, the City Court endorsed the District Court"s findings in a summary fashion, without reviewing the arguments in the applicant"s statement of appeal.
63. Accordingly, the Court considers that the manifestly deficient reasoning by the Dorogomilovskiy District Court and the subsequent approval of such inadequate reasoning by the Moscow City Court as an appellate body failed to fulfil the requirements of a fair trial.
There has therefore been a violation of Article 6 § 1 of the Convention.
III. Application of Article 41 of the Convention
64. Article 41 of the Convention provides:
"If the Court finds that there has been a violation of the Convention or the Protocols thereto, and if the internal law of the High Contracting Party concerned allows only partial reparation to be made, the Court shall, if necessary, afford just satisfaction to the injured party."
A. Damage
65. The applicant claimed 6,940.58 Russian roubles (RUR) and 15,947 US dollars (USD) in respect of compensation for pecuniary damage, representing the amounts she had spent on medicines that could have been provided to her free of charge if she had had residence registration, the complementary old-age pension for lawfully resident Muscovites, the loss of earnings and the administrative fine for the absence of residence registration in the amount of RUR 515. She further claimed EUR 49,900 in respect of non-pecuniary damage.
66. The Government submitted that there was no causal link between the alleged violations and the purchase of medicines.
67. The Court considers that there existed no causal link between the violations found and the applicant"s claim for pecuniary damage in so far as it related to medical expenses and loss of potential income. It rejects this part of the applicant"s claim but awards her EUR 15 in respect of compensation for the administrative fine she had to pay for the absence of residence registration. The amount claimed in respect of non-pecuniary damage appears excessive. Making its assessment on an equitable basis, the Court awards the applicant EUR 3,000, plus any tax that may be chargeable.
B. Costs and expenses
68. The applicant claimed RUR 203,960 in respect of legal fees (exclusive of the legal aid received from the Court), RUR 13,497.15 for translation expenses, RUR 708.74 for postage, RUR 2,734 of court fees in the domestic proceedings and RUR 150 for certification of authority forms.
69. The Government claimed that the legal fees were manifestly excessive and served as a means of unjust enrichment. The average legal fee for the preparation of a case before the Court is EUR 1,500, which is far less than the applicant"s claim.
70. The Court accepts that the applicant has incurred certain expenses in the domestic and Strasbourg proceedings. The particular amount claimed appears, however, excessive. Having regard to the materials in the case-file and deducting the amount already paid to the applicant by way of legal aid, the Court awards her EUR 2,500 in respect of costs and expenses, plus any tax that may be chargeable.
C. Default interest
71. The Court considers it appropriate that the default interest should be based on the marginal lending rate of the European Central Bank, to which should be added three percentage points.
FOR THESE REASONS, THE COURT UNANIMOUSLY
1. Holds that there has been a violation of Article 2 of Protocol No. 4;
2. Holds that there has been a violation of Article 6 § 1 of the Convention;
3. Holds
(a) that the respondent State is to pay the applicant, within three months from the date on which the judgment becomes final in accordance with Article 44 § 2 of the Convention, to be converted into Russian roubles at the rate applicable at the date of settlement:
(i) EUR 15 (fifteen euros) in respect of pecuniary damage;
(ii) EUR 3,000 (three thousand euros) in respect of non-pecuniary damage;
(iii) EUR 2,500 (two thousand five hundred euros) in respect of costs and expenses;
(iv) any tax that may be chargeable on the above amounts;
(b) that from the expiry of the above-mentioned three months until settlement simple interest shall be payable on the above amounts at a rate equal to the marginal lending rate of the European Central Bank during the default period plus three percentage points;
4. Dismisses the remainder of the applicant"s claim for just satisfaction.
Done in English, and notified in writing on 22 February 2007, pursuant to Rule 77 §§ 2 and 3 of the Rules of Court.
Christos ROZAKIS
President
{Soren} NIELSEN
Registrar