ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ № 89-КГПР14-4
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
г. Москва «18» сентября 2014 г.
Судья Верховного Суда Российской Федерации Л.А. Калинина, изучив по материалам истребованного дела кассационное представление заместителя Генерального прокурора Российской Федерации Кехлерова С.Г. на постановление президиума Тюменского областного суда от 27 февраля 2014 года по делу по заявлению администрации Тюменского муниципального района Тюменской области о признании недействующим со дня принятия нормативного правового акта представительного органа местного самоуправления,
установил:
31 декабря 2010 года между администрацией Мальковского муниципального образования и администрацией Тюменского муниципального района было заключено соглашение № 179-10, одобренное решениями Думы Мальковского МО от 14 декабря 2010 года за № 61 и Думы Тюменского муниципального района от 2 декабря 2010 года за № 29, согласно которому орган местного самоуправления муниципального образования передал осуществление своих полномочий в части подготовки генеральных планов муниципального образования, правил землепользования и застройки, то есть, по вопросам местного значения, органу местного самоуправления Тюменского муниципального района.
Думой Мальковского муниципального образования 3 декабря 2012 года было принято решение за № 49 «Об исполнении представления прокуратуры Тюменской областщ опубликованное в газете «Красное знамя) за 7 декабря 2012 года, которым в Правила землепользования и застройки Мальковского сельского поселения, утверждённые решением Думы Мальковского МО от 22 января 2009 года № 11, а также документы территориального планирования Мальковского сельского поселения были внесены изменения.
Администрация Тюменского муниципального района Тюменской области обратилась в суд с заявлением о признании недействующим со дня принятия 2 нормативного правового акта - решения Думы Мальковского МО Тюменского района Тюменской области от 3 декабря 2012 года № 49 «Об исполнении представления прокуратуры Тюменской области».
Решением Тюменского районного суда Тюменской области от 17 апреля 2013 года заявление удовлетворено.
Признано недействующим со дня принятия решения Думы Мальковского МО от 3 декабря 2012 года № 49 «Об исполнении представления прокуратуры Тюменской области» в части принятых решений по пунктам 1, 2, 3, 4, 5, 6 (Приложение № 1).
Апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Тюменского областного суда от 1 июля 2013 года указанное решение суда отменено и вынесено определение о прекращении производства по данному делу.
Постановлением президиума Тюменского областного суда от 27 февраля 2014 года апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Тюменского областного суда от 1 июлч 2013 года отменено, оставлено в силу решение Тюменского районного суда Тюменской области от 17 апреля 2013 года.
По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 13 августа 2014 года дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации.
В кассационном представлении заместителем Генерального прокурора Российской Федерации Кехлеровым С.Г. ставится вопрос о ее передаче для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации на предмет отмены постановления президиума Томского областного суда и оставлении в силе апелляционного определения судебной коллегии по гражданским делам Тюменского областного суда.
При изучении доводов кассационного представления по материалам истребованного дела установлены основания для передачи кассационного представления с делом для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
Основаниями для отмены или изменения судебных постановлений в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов (статья 387 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации).
Удовлетворяя заявление, суд первой инстанции исходил из того, что при принятии оспариваемого решения Дума Мальковского МО нарушила компетенцию администрации Тюменского муниципального района, установленную указанным выше Соглашением от 31 декабря 2010 года.
Отменяя решение суда первой инстанции, суд апелляционной инстанции указал на нарушение судом норм материального права и пришел к выводу о 3 прекращении производства по делу, поскольку права, свободы или законные интересы администрации Тюменского муниципального района данным решением Думы Мальковского МО не затронуты.
Постановлением президиума Тюменского областного суда апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Тюменского областного суда отменено, оставлено в силе решение Тюменского районного суда Тюменской области от 17 апреля 2013 года. По мнению президиума Тюменского областного суда, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что Дума Мальковского МО имела право принять решение об утверждении изменений в Правила землепользования и застройки и документы территориального планирования Мальковского сельского поселения только после того, как проект этих изменений будет подготовлен в порядке, установленном статьей 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в соответствии с Соглашением от 31 декабря 2010 года. Кроме того, поскольку соглашением от 31 декабря 2010 года полномочия по подготовке проектной документации администрация Мальковского МО передала администрации Тюменского муниципального района, неисполнение указанного Соглашения от 31 декабря 2010 года в этой части при принятии оспариваемого решения от 3 декабря 2012 года привело к нарушению требований Градостроительного кодекса Российской Федерации.
С постановлением президиума Тюменского областного суда, по мнению подателя кассационного представления, согласиться нельзя по следующим основаниям.
В соответствии с частью 2 статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части в суд вправе обратиться орган местного самоуправления, считающий, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом нарушена его компетенция.
Как разъяснено в пункте 5 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», нарушением компетенции, в частности, следует считать регулирование оспариваемым нормативным правовым актом или его частью тех отношений, которые в соответствии с действующим законодательством подлежат регулированию нормативными правовыми актами, издаваемыми заинтересованными лицами, обратившимися в суд. В заявлении должно быть указано, в чем конкретно состоит на рушение оспариваемым нормативным правовым актом или его частью компетенции соответствующего должностного лица или органа.
В силу пункта 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года № ' 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в редакции, действовавшей на момент возникновения спорных правоотношений) к вопросам местного значения поселения относятся: утверждение генеральных планов поселения, 4 правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство (за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами), разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории поселения, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений, резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществление муниципального земельного контроля за использованием земель поселения, осуществление в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, осмотров зданий, сооружений и выдача рекомендаций об устранении выявленных в ходе таких осмотров нарушений.
В связи с этим, по мнению подателя кассационного представления, суд апелляционной инстанции обоснованно указал, что оспариваемым решением Думы Мальковского МО урегулированы те вопросы, которые в соответствии с пунктом 20 части 1 статьи 14 Федерального закона № 131-ФЗ относятся к полномочиям поселения. То есть, оспариваемым решением Думы Мальковского МО не разрешались вопросы, подлежащие в соответствии с действующим законодательством урегулированию нормативно-правовым актом администрации Тюменского муниципального района.
В кассационном представлении указывается, что Соглашением от 31 декабря 2010 года Дума Мальковского МО передала органам местного самоуправления Тюменского муниципального района часть своих полномочий по подготовке и разработке документации о внесении изменений в генеральный план муниципального образования, правила землепользования и застройки, предусмотренных пунктом 20 части 1 статьи 14 Федерального закона № 131ФЗ, тогда как основная часть полномочий, в том числе по принятию решения о внесении изменений в правила землепользования и застройки, остались у Думы Мальковского МО, которая реализовала их путем принятия оспариваемого решения.
В силу части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
Согласно статье 2 Федерального закона № 131-ФЗ муниципальный правовой акт - решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к 5 полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер.
На основании статьи 47 Федерального закона № 131-ФЗ муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования. Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).
В соответствии с подпунктом 5 пункта 2 статьи 35 Устава Мальковского муниципального образования, утвержденного постановлением Совета депутатов Мальковского муниципального образования от 16 июня 2005 года № 27 соглашения, вытекающие из публично-правовых отношений, заключаемые органами и должностными лицами муниципального образования, относятся к муниципальным правовым актам муниципального образования, что соответствует требованиям части 1 статьи 2, части 1 статьи 7 Федерального закона № 131 -ФЗ.
Частью 12 статьи 35 Устава Мальковского муниципального образования предусмотрено, что муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их обнародования. При этом в подпункте 5 части 3 данной статьи указано, что соглашения, вытекающие из публично-правовых отношений, заключаемые органами и должностными лицами муниципального образования, входят в систему муниципальных правовых актов.
Содержащиеся в Соглашении от 31 декабря 2010 года нормы, регулирующие и изменяющие порядок разрешения вопросов местного значения, являются обязательными для неопределенного круга лиц - жителей муниципального образования, оно напрямую затрагивает права граждан, проживающих или имеющих имущество на территории муниципального образования, влияет на осуществление местного самоуправления в Мальковском муниципальном образовании, поскольку существенно изменена компетенция органов местного самоуправления по вопросам землепользования, рассчитано на неоднократное применение в течение периода действия в целях регулирования и изменения общественных отношений, связанных с градостроительной деятельностью в указанном сельском поселении, при этом данное Соглашение является приложением к решению Дума Мальковского муниципального образования от 14 декабря 2010 года № 67.
Таким образом, Соглашение от 31 декабря 2010 года согласно пункту 12 статьи 35 Устава Мальковского МО, пункту 2 статьи 47 Федерального закона № 131-ФЗ вступает в силу после его обнародования, которое должно быть осуществлено в соответствии с требованиями пункта 10 статьи 35 Устава Мальковского МО.
Вместе с тем, в материалах дела отсутствует подтверждение того, что Соглашение от 31 декабря 2010 года между администрацией Мальковского МО 6 и администрацией Тюменского муниципального района было в установленном порядке опубликовано (обнародовано) и это обстоятельство было подтверждено представителями сторон в судебном заседании апелляционной инстанции.
Из изложенного следует, что Соглашение от 31 декабря 2010 года не вступило в силу и, соответственно, не действует, в связи с чем, права администрации Тюменского муниципального района оспариваемым решением Думы Мальковского МО от 3 декабря 2012 № 49 не нарушены. Также, по мнению подателя кассационного представления, в материалах дела отсутствуют подтверждения того, что принятием оспариваемого решения были нарушены иные права администрации Тюменского муниципального района.
Кроме того, на основании пункта 7.2 Соглашения от 31 декабря 2010 года передача полномочий органам местного самоуправления Тюменского муниципального района не снимает с органов власти местного самоуправления Мальковского МО ответственности за осуществление переданных полномочий по местному самоуправлению.
При таких обстоятельствах, как указывается в кассационном представлении, у суда кассационной инстанции не имелось оснований для отмены апелляционного определения судебной коллегией по гражданским делам Тюменского областного суда.
Доводы кассационного представления заместителя Генерального прокурора Российской Федерации Кехлерова С.Г. о существенном нарушении судом кассационной инстанции норм материального права заслуживают внимания и вызывают сомнение в законности обжалуемого постановления президиума Тюменского областного суда, в связи с чем, кассационное представление с делом следует передать для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 381 и 384 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации,
определил:
кассационное представление заместителя Генерального прокурора Российской Федерации Кехлерова С.Г. с делом передать для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
Судья Верховного Суда Российской Федерации ^ МШУ^' лл, ' Л.А. Калинина