ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ № 18-КГ14-95
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
г. Москва « 4 » а в г у с т а 2 0 1 4 г.
Судья Верховного Суда Российской Федерации В.Н. Пирожков, изучив по материалам истребованного дела кассационную жалобу администрации муниципального образования г. Краснодар (администрация МО г. Краснодар, представитель Грудева Ю.В.) на решение Первомайского районного суда г.
Краснодара от 19 июля 2013 года и апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Краснодарского краевого суда от 22 октября 2013 года по делу по заявлению Суворовой Н.К. об обжаловании решения органа местного самоуправления, о внесении изменений в договор аренды, установил :
постановлением администрации МО г. Краснодар от 4 марта 2013 года № 1748 «О предоставлении гражданке Н.К. Суворовой земельного участка в Прикубанском внутригородском округе города Краснодара» Суворовой Н.К.
предоставлен в аренду сроком на 10 лет из земель населенных пунктов земельный участок с кадастровым номером 23:43:0142047:12854, площадью 7000 кв. м, для строительства гаражного комплекса для хранения и парковки транспортных средств.
6 марта 2013 года на основании указанного постановления между администрацией МО г. Краснодар и Суворовой Н.К. заключен договор аренды № 4300019837, который зарегистрирован в Управлении Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Краснодарскому краю.
Согласно кадастровому паспорту вышеуказанного земельного участка вид его разрешенного использования - «для строительства гаражного комплекса для хранения и парковки транспортных средств».
Суворова Н.К. обратилась в департамент муниципальной собственности и городских земель администрации МО г. Краснодар с просьбой изменить вид 2 разрешенного использования участка с существующего на «для строительства многоквартирных жилых домов».
Письмом заместителя директора департамента муниципальной собственности и городских земель администрации МО г. Краснодар от 14 июня 2013 года № 22720 Суворовой Н.К. отказано в изменении вида разрешенного использования участка. Отказ мотивирован тем, что земельный участок был предоставлен с предварительным согласованием места размещения объекта, а при предоставлении земельного участка для индивидуального жилищного строительства применяется иной порядок оформления земельно-правовой документации (проведение торгов (аукциона)).
Считая данный отказ необоснованным, Суворова Н.П. обратилась в суд в порядке главы 25 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации с заявлением об оспаривании решения органа местного самоуправления, о возложении обязанности внести изменения в договор аренды.
Решением Первомайского районного суда г. Краснодара от 19 июля 2013 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Краснодарского краевого суда от 22 октября 2013 года, заявление Суворовой Н.К. удовлетворено.
Признан незаконным отказ департамента муниципальной собственности и городских земель администрации МО г. Краснодар от 14 июня 2013 года № 22720.
На администрацию МО г. Краснодар возложена обязанность устранить допущенные нарушения прав Суворовой Н.К., внести изменения в пункт 1.3 договора аренды от 6 марта 2013 года № 4300019837, указав вид разрешенного использования земельного участка, общей площадью 7000 кв. м, расположенного в Прикубанском внутригородском округе г. Краснодара по ул.
Восточно-Кругликовская, 38/4, - «для строительства многоэтажных и среднеэтажных жилых домов», в том числе со встроено-пристроенными помещениями общественного назначения.
Определением судьи Краснодарского краевого суда от 14 февраля 2014 года администрации МО г. Краснодар отказано в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.
По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 25 апреля 2014 года дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации.
В кассационной жалобе администрацией МО г. Краснодар ставится вопрос о ее передаче для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
При изучении доводов кассационной жалобы по материалам истребованного дела установлены основания для передачи кассационной жалобы с делом для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
Основаниями для отмены или изменения судебных постановлений в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального 3 права или норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов (статья 387 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации).
Удовлетворяя требования Суворовой Н.К., суд первой инстанции исходил из того, что поскольку земельный участок находится в зонах застройки, предусматривающих в качестве основного вида разрешенного использования строительство многоэтажных жилых домов (Ж2,ЩД2), при этом Суворова Н.К. является землепользователем данного земельного участка по договору аренды и в соответствии с действующим земельным законодательством вправе использовать земельный участок с любым видом разрешенного использования, предусмотренным градостроительным регламентом, вид разрешенного использования оспариваемого земельного участка может быть изменен с существующего на - «для строительства многоэтажных и среднеэтажных жилых домов, в том числе со встроенопристроенными помещениями общественного назначения», поскольку указанный вид закреплен градостроительным регламентом для данных территориальных зон.
Суд апелляционной инстанции согласился с указанным выводом суда первой инстанции.
С данными выводами судебных инстанций, по мнению подателя кассационной жалобы, согласиться нельзя.
В соответствии со статьей 1 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК Российской Федерации) одним из принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.
Статьей 7 ЗК Российской Федерации произведено подразделение земель на категории и определено, что эти земли используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.
Статьей 85 ЗК Российской Федерации установлено, что порядок использования земель населенных пунктов определяется в соответствии с зонированием их территорий. Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков.
Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных 4 участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений. Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки.
Земельные участки могут использовать в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования.
Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, которые подразделяются на основные, условно разрешенные и вспомогательные виды разрешенного использования (части 1 и 2 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Согласно статье 7 ЗК Российской Федерации возможность самостоятельного выбора разрешенного использования земельных участков поставлена законодателем в зависимость от видов использования, предусмотренных зонированием территорий.
Данное положение конкретизировано в пункте 4 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации, которой предусмотрено, что без дополнительных разрешений и согласования правообладателями выбираются основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.
В соответствии с частью 3 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов.
Согласно статье 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации виды разрешенного использования земельных участков устанавливаются в градостроительных регламентах, которые вместе с положениями об изменении таких видов являются составной частью Правил землепользования и застройки территорий.
Из положений статей 30, 36, Градостроительного кодекса Российской Федерации, статей 7, 85 ЗК Российской Федерации, статьи 22 Федерального закона от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» следует, что кадастровый учет изменения вида разрешенного использования земельного участка осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом, а изменение вида разрешенного использования земельных участков, виды разрешенного использования которых градостроительному регламенту не соответствуют, может осуществляться путем приведения их в соответствие с видами разрешенного использования, установленными градостроительным регламентом.
В соответствии с частью 3 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации и пунктом 5 статьи 85 ЗК Российской Федерации земельные участки в составе жилых зон предназначены для застройки жилыми 5 зданиями, а также объектами культурно-бытового назначения, здравоохранения, дошкольного, начального общего и среднего (полного) общего образования, стоянками автомобильного транспорта, гаражами, объектами, связанными с проживанием граждан и не оказывающими негативного воздействия на окружающую среду.
Исходя из пункта 1 статьи 41 ЗК Российской Федерации арендаторы земельных участков вправе осуществлять права собственников земельных участков, установленные статьей 40 ЗК Российской Федерации, в том числе возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, строения, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарногигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов; осуществлять другие права на использование земельного участка, предусмотренные законодательством.
Существенным обстоятельством, имеющим значение для данного дела, является то, что ЗК Российской Федерации предусмотрен особый порядок предоставления земельных участков под строительство объектов жилого назначения.
Процедура предоставления земельного участка для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, регламентируется статьей 30.1 ЗК Российской Федерации, согласно которой земельный участок под указанные цели может быть предоставлен только посредством проведения аукциона.
Материалами дела подтверждается, что спорный земельный участок Суворовой Н.К. был предоставлен без проведения аукциона для строительства гаражного комплекса для хранения и парковки транспортных средств, что соответствует законодательству. Между тем, предоставление земельного участка для жилищного строительства регламентируется специальной нормой, установленной статьей 30.1 ЗК Российской Федерации.
Невозможность произвольного изменения землепользователем вида разрешенного использования земельного участка, в том числе, в рамках предусмотренных градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны, в случаях, когда такое изменение не соответствует установленным законом правилам оборота земель, следует из статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статей 7, 85, 42, 30.1 ЗК Российской Федерации.
Из норм статей 40, 41 ЗК Российской Федерации следует, что если земельный участок закреплен за лицом, то возможность его застройки определяется в зависимости от целевого назначения и разрешенного использования участка. Первоначально разрешенное использование участка определяется в процессе градостроительного зонирования или в процессе предварительного согласования места размещения объекта. Если же правообладатель земельного участка по тем или иным причинам желает застроить его иным образом, то для этого подлежит изменению его целевое 6 назначение и разрешенное использование с получением на это необходимых согласований и с соблюдением процедуры, установленной законом.
Таким образом, осуществление жилищного строительства на основании договора аренды от 6 марта 2013 года № 4300019837 на земельном участке, предоставленном не по установленной процедуре, недопустимо в силу пунктов 1 и 2 статьи 30.1 ЗК Российской Федерации.
При изложенных обстоятельствах изменение целевого назначения спорного земельного участка в интересах Суворовой Н.К. может привести к нарушению требований закона в части порядка предоставления земель для жилищного строительства.
Из материалов дела следует, что требования Суворовой Н.К. направлены на внесение изменений в гражданско-правовой договор аренды земельного участка.
В силу пункта 3 статьи 3 ЗК Российской Федерации имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами.
Порядок внесения изменения в гражданско-правовой договор регламентируется главой 29 ГК Российской Федерации. По общему правилу основанием внесения изменений в действующий договор с учетом принципа свободы договора (статьи 1,421 ГК Российской Федерации) является взаимное волеизъявление сторон сделки. Нормами поименованной главы ГК Российской Федерации закреплены также основания и условия удовлетворения судом требования о внесении изменений в договор в принудительном порядке.
Пунктом 2 статьи 7 ЗК Российской Федерации предусмотрено, что земли используются в соответствии с установленным для них целевым назначением.
Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.
Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.
В силу частей 2, 3 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.
Изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов.
Согласно пункту 1 статьи 615 ГК Российской Федерации арендатор обязан пользоваться арендованным имуществом в соответствии с условиями 7 договора аренды, а если такие условия в договоре не определены, в соответствии с назначением имущества.
Нахождение земельного участка, преданного в аренду, в зоне застройки многоэтажными жилыми домами само по себе не означает, что любое лицо, получившее участок в аренду с одним видом разрешенного использования (для строительства гаражного комплекса для хранения и парковки транспортных средств), может по своему усмотрению выбрать другой вид разрешенного использования (для строительства многоэтажных и среднеэтажных жилых домов, в том числе со встроено-пристроенными помещениями общественного назначения»), изменить его и использовать по своему усмотрению без волеизъявления собственника (решения соответствующего уполномоченного органа - в данном случае администрации МО г. Краснодар).
Произвольное, не основанное на нормах действующего законодательства и противоречащее условиям договора, изменение вида разрешенного использования земельного участка не допускается.
В соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 451 ГК Российской Федерации существенное изменение обстоятельств, из которых стороны исходили при заключении договора, является основанием для его изменения или расторжения, если иное не предусмотрено договором или не вытекает из его существа.
Изменение обстоятельств признается существенным, когда они изменились настолько, что, если бы стороны могли это разумно предвидеть, договор вообще не был бы ими заключен или был бы заключен на значительно отличающихся условиях.
Если стороны не достигли соглашения о приведении договора в соответствие с существенно изменившимися обстоятельствами или о его расторжении, договор может быть расторгнут, а по основаниям, предусмотренным пунктом 4 настоящей статьи, изменен судом по требованию заинтересованной стороны при наличии одновременно следующих условий:
1) в момент заключения договора стороны исходили из того, что такого изменения обстоятельств не произойдет;
2) изменение обстоятельств вызвано причинами, которые заинтересованная сторона не могла преодолеть после их возникновения при той степени заботливости и осмотрительности, какая от нее требовалась по характеру договора и условиям оборота;
3) исполнение договора без изменения его условий настолько нарушило бы соответствующее договору соотношение имущественных интересов сторон и повлекло бы для заинтересованной стороны такой ущерб, что она в значительной степени лишилась бы того, на что была вправе рассчитывать при заключении договора;
4) из обычаев делового оборота или существа договора не вытекает, что риск изменения обстоятельств несет заинтересованная сторона.
Согласно пункту 4 статьи 451 ГК Российской Федерации изменение договора в связи с существенным изменением обстоятельств допускается по решению суда в исключительных случаях, когда расторжение договора 8 противоречит общественным интересам либо повлечет для сторон ущерб, значительно превышающий затраты, необходимые для исполнения договора на измененных судом условиях.
Принимая решение о внесении изменений в договор аренды земельного участка от 6 марта 2013 года № 4300019837, суд не указал обстоятельства, которые в соответствии с положениями статьи 451 ГК Российской Федерации могли бы послужить основанием для изменения настоящего гражданскоправового договора.
Решение только арендатора о внесении изменений в договор аренды в случае, когда определено целевое назначение арендуемого имущества, по смыслу действующего законодательства таким обстоятельством не является.
Судебными инстанциями указанные законоположения не учтены, в связи с чем, по мнению подателя кассационной жалобы, отсутствовали правовые основания для удовлетворения заявления Суворовой Н.К.
Доводы кассационной жалобы администрации МО г. Краснодар о существенном нарушении судами первой и апелляционной инстанций норм материального права заслуживают внимания и вызывают сомнение в законности обжалуемых судебных постановлений, в связи с чем, кассационную жалобу с делом следует передать для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 381 и 384 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации,
определил:
кассационную жалобу администрации МО г. Краснодар с делом передать для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
Судья Верховного Суда Российской Федерации В.Н. Пирожков