МИНИСТЕРСТВО ю с т и ц и и РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (МИНЮСТ РОССИИ) Верховный Суд Российской Федерации Житная ул., д. 14, Москва, 119991 тел.: (495) 955-59-99, факс: (495) 955-57-79 /Г./г. // № /У- ЩЗ'П На№ Настоящим направляется для сведения и использования в практической деятельности копия неофициального перевода постановления Европейского Суда по правам человека по жалобе № 12976/07 «Республиканская партия России против России» в котором Европейским Судом установлено нарушение российскими властями ст. 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод в связи с отказом в регистрации изменений в сведения о партии, содержащиеся в Едином государственном реестре юридических лиц, а также ликвидацией партии по решению Верховного Суда Российской Федерации от 23 марта 2007 г.
Одновременно Европейский Суд отклонил жалобу заявителя на предполагаемую несправедливость судебного разбирательства по делу о его ликвидации и пришел к выводу об отсутствии в действиях национальных властей нарушения ст. 6 Конвенции в этой части.
Просим сообщить, обращались ли представители Республиканской партии России с какими-либо заявлениями в связи с вступлением в силу постановления Европейского Суда (с направлением в наш адрес к 15 января 2012 г. соответствующей информации и копий судебных постановлений, если обращения имели место).
Приложение:
на ?/ листах Руководитель Аппарата Уполномоченного Российской Федерации при Евдд Суде по правам человека - заместителя Министра юстиции Российской Федерации А.М. Федоров Верховный Суд Российской Федерации *з АРАААА У 4 А А 4 А АЯ4 3 ЕВРОПЕЙСКИЙ СУД ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА ПЕРВАЯ СЕКЦИЯ ДЕЛО «РЕСПУБЛИКАНСКАЯ ПАРТИЯ РОССИИ против РОССИИ» (Жалоба №72976/07) ПОСТАНОВЛЕНИЕ СТРАСБУРГ 12 апреля 2011 г.
Постановление вступит в силу в обстоятельствах, указанных в пункте 2 статьи 44 Конвенции. Оно моэн-ет быть подвергнуто редакционной правке.
2 По делу «Республиканская партия России против России» Европейский Суд по правам человека (Первая Секция), заседая Палатой, в состав которой вошли:
Нина Вайич, Председатель, Анатолий Ковлер, Элизабет Штайнер, Ханлар Хаджиев, Георг Николау, Мирьяна Лазарова Трайковска, Джулия Лафранк, судьи, и Сорен Нильсен, Секретарь Секции, проведя 22 марта 2011 г. заседание за закрытыми дверями, вынесла следующее постановление, принятое в тот же день:
ПРОЦЕДУРА 1. Дело было инициировано жалобой (№ 12976/07) против Российской Федерации, поданной в Европейский Суд в порядке статьи 34 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее - «Конвенция») Республиканской партией России (далее «заявитель») 26 февраля 2007 г.
2. Интересы заявителя в суде были представлены А. Семеновым, юристом, практикующим в г. Москве. Интересы Властей Российской Федерации (далее - «власти») представляла В. Милинчук, бывший Уполномоченный Российской Федерации при Европейском Суде по правам человека.
3. Заявитель указывал, в частности, на нарушение его права на свободу объединения.
4. 3 сентября 2007 г. Председатель Первой Секции принял решение направить данную жалобу властям государства-ответчика. Также было принято решение о рассмотрении существа жалобы одновременно с вопросом о ее приемлемости (часть 1 статьи 29).
5. Власти возразили против совместного рассмотрения вопроса приемлемости и существа жалобы. Суд рассмотрел возражения властей и отклонил их.
ФАКТЫ I. ОБСТОЯТЕЛЬСТВА ДЕЛА А. Вводная информация 6. Республиканская партия России была создана в ноябре 1990 года посредством консолидации демократического крыла Коммунистической партии СССР и его последующего входа из этой партии.
7. 14 марта 1991 г. Министерство юстиции официально зарегистрировало общественное объединение «Республиканская партия Российской Федерации».
8. После внесения изменений в национальное законодательство 27 апреля 2002 г. на заседании данного общественного объединения было решено реорганизовать его в политическую партию под названием «Республиканская партия России».
9. 12 августа 2002 г. заявитель был зарегистрирован Министерством юстиции в качестве партии.
10. Среди целей партии в уставе были закреплены выдвижение кандидатов на выборах в государственные и муниципальные органы власти и участие в деятельности этих органов, развитие гражданского общества в России, а также содействие укреплению 3 государства, сохранению территориальной целостности сосуществованию многонационального народа России.
Б.
Отказ изменить информацию о заявителе, государственном реестре юридических лиц страны содержащуюся и мирному в Едином 11. 17 декабря 2005 г. на внеочередном съезде партии заявитель были избраны ее органы управления. В частности, г-н Зубов был избран председателем Политического совета партии, а г-н Шешенин - председателем Исполнительного комитета партии.
Согласно уставу они стали лицами, имеющими право действовать без доверенности от имени партии. На съезде также было принято решение об изменении адреса места нахождения партии и о создании нескольких региональных отделений.
12. 26 декабря 2005 г. заявитель обратился Министерство юстиции с целью внесения изменений в сведения, содержащиеся в Едином государственном реестре юридических лиц. В частности, заявитель просил внести в реестр новый адрес места нахождения партии и имена представителей, имеющих право действовать без доверенности от имени партии.
13. 16 января 2006 г. Министерство юстиции отказало заявителю во внесении соответствующих изменений, поскольку партией не было представлено документов, подтверждающих, что съезд партии был проведен в соответствии с законодательством и ее уставом.
14. 2 марта 2006 г. заявитель подал повторное заявление. Он представил протоколы конференций региональных отделений, на которых были избраны делегаты на общепартийный съезд, а также список делегатов и протокол общепартийного съезда.
15. 4 апреля 2006 г. Министерство юстиции во второй раз отказало заявителю в регистрации изменений. Министерство сообщило, что заявитель не представил документы, подтверждающие количество членов партии. Более того, протоколы иркутской, челябинской и свердловской региональных конференций не содержали списка их участников. Протоколы региональных съездов в Архангельске и Ярославле были недействительными, поскольку в них было указано, что эти съезды проводились по инициативе Новосибирского регионального отделения. Региональный съезд во Владимире в действительности не проводился. Некоторые участники общепартийного съезда не являлись членами партии и не были избраны в качестве делегатов. В связи с этими и другими недостатками было невозможно установить, имели ли кворум региональные съезды, а также были ли законным общепартийный съезд.
16. Заявитель обжаловал этот отказ в суде. По мнению заявителя, не требовалось представления документов, подтверждающих количество членов партии. В любом случае данная информация уже имелась у Министерства, потому что партия подавала годовой отчет о своей деятельности в 2005 году. Министерство юстиции не было уполномочено проверять, были ли общий съезд и региональные съезды законными. Национальное законодательство определяет, что такого рода проверки должны проводиться только при регистрации новой партии или внесении изменений в устав, что к случаю партиизаявителя не относилось. В любом случае общий съезд был проведен в соответствии с положениями национального законодательства и устава партии. В нем приняло участие 94 делегата из 51 регионального отделения. Представители были избраны на региональных съездах, проведенных согласно внутреннему порядку партии. Закон не требовал ведения протоколов региональных съездов с указанием списка участников. В протоколах было указано общее количество членов региональных отделений и количество участников съездов. Этой информации было достаточно для установления того, был ли кворум у этих съездов. Заявитель признал, что протоколы съездов Архангельского и Ярославского съездов содержали опечатки, которые, впрочем, не повлияли на исход голосования. Вывод Министерства юстиции о том, что съезд регионального отделения во Владимире не проводился, опровергается документами. Вывод, что некоторые участники общего съезда 4 не являлись членами партии и не были избраны делегатами, не подтвержден никакими документами. В завершение, заявитель утверждал, что должностные лица региональных отделений Министерства юстиции, которые посещали некоторые региональные съезды, не отметили никаких нарушений материально-правового или процессуального характера.
Заявитель утверждал, что отказ внести изменения в реестр нарушал право на свободу объединений и препятствовал его деятельности. В частности, Министерство юстиции отказало в регистрации трех региональных отделений, поскольку реестр не содержал имена представителей заявителя, имеющих право действовать от имени партии без доверенности.
17. Министерство юстиции утверждало, что решение от 4 апреля 2006 г. было законным. Министерство не только имело право, но и было обязано по закону проверить информацию, представленную заявителем. Проверка выявила, что документы, представленные заявителем, не отвечали требованиям действовавшего законодательства.
В частности, протоколы региональных съездов не содержали списка их участников.
Тридцать три региональных съезда не имели кворума. Заявитель не предоставлял никакой информации о своих региональных отделениях, и, таким образом, оставалось неясным, кем были избраны участники региональных съездов, и чьи интересы они представляли.
Протоколы региональных съездов в Архангельске и Ярославле содержали информацию о том, что эти съезды проводились по инициативе Новосибирского регионального отделения. В силу данных недостатков было невозможно установить, были ли делегаты общего съезда уполномочены надлежащим образом. Более того, решение о проведении общего съезда было принято 1 декабря 2005 г., в то время как некоторые региональные съезды проводились в ноябре 2005 г. Поскольку общий съезд был проведен в нарушение процессуальных правил, он был незаконным.
18. 12 сентября 2006 г. Таганский районный суд г. Москвы оставил решение от 4 апреля 2006 г. без изменений. Суд постановил на основании статей 15, 16, 20 и 38 Федерального закона «О политических партиях», что Министерство юстиции было уполномочено проверить информацию и документы, представленные заявителем до внесения каких-либо изменений в реестр. Министерство определило, что представленные документы не отвечали требованиям законодательства. Суд не имел оснований подвергать сомнению выводы Министерства, потому что они подтверждались материалами дела и не были опровергнуты заявителем. Суд постановил, что решение от 4 апреля 2006 г. было законным и не нарушало прав заявителя, предусмотренных статьей 11 Конвенции.
19. В своей кассационной жалобе заявитель утверждал, в частности, что требование Министерства юстиции представить те же самые документы, что и при регистрации партии или при внесении изменений в ее устав, не имело под собой законных оснований.
Согласно положениям Федерального закона «О политических партиях» об адресе партии и о ее официальных представителях, соответствующие изменения должны были быть зарегистрированы на основании письменного уведомления в адрес регистрирующего органа. Заявитель также утверждал, что Министерство юстиции не имело полномочий для проверки законности проведения общего съезда. Заявитель настаивал, что общий съезд проводился в соответствии с уставом и национальным законодательством.
20. 19 декабря 2006 г. Московский городской суд, рассмотрев кассационную жалобу заявителя, оставил указанное решение без изменений. Суд сослался на пункт 7 статьи 32 Федерального закона «О некоммерческих организациях» и постановил следующее:
«... Политическая партия, выражающая просьбу внести изменения в свеедния [содержащуюся в реестре], должна представить те же документы, что и при регистрации партии. Перечень этих документов установлен статьей 16 Федерального закона «О политических партиях».
Довод [заявителя] о том, что внеочередной съезд партии был организован и проведен в соответствии с требованиями действующего законодательства и устава партии, направлен на иную оценку документов, которые были представлены [заявителем] [Министерству юстиции] на регистрацию.
Вместе с тем, [Министерство юстиции] и [районный] суд имели основания для того, чтобы прийти к 5 выводу о том, что содержащиеся в них сведения не соответствуют требованиям действующего законодательства. [Городской] суд соглашается с оценкой этих доказательств [районным судом]».
В. Ликвидация заявителя 21. В 2006 году в рамках отдельного разбирательства Министерство юстиции провело проверку деятельности заявителя. Министерство вынесло 36 предупреждений региональным отделениям партии. Семь региональных отделений были ликвидированы судом по требованию Министерства юстиции, а деятельность Московского регионального отделения была приостановлена. 28 сентября 2006 г. Министерство подготовило отчет о проверке, отражающий, что партия имеет 49 региональных отделений, в 32 из которых состоят более чем из 500 членов, а общее количество членов партии составляет 39 970.
22. 1 марта 2007 г. Министерство юстиции обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о ликвидации заявителя. Министерство утверждало, что партия имеет в своем составе менее 50 000 членов и менее чем 45 региональных отделений с численностью более 500 членов в нарушение Федерального закона «О политических партиях».
23. Заявитель утверждал, что не нарушал требования Федерального закона «О политических партиях», так как численность партии насчитывала 58 166 членов и 44 зарегистрированных региональных отделений численностью более 500 членов.
24. 23 марта 2007 г. Верховный Суд Российской Федерации вынес решение о ликвидации заявителя. Верховный Суд постановил, что региональные отделения партии в Мари-Эл, Красноярске, Тюмени, Новосибирске, Мурманске и Владимире были ликвидированы по решению суда в 2006 г. Следовательно, их члены не могли учитываться при подсчете общей численности партии. Восемь областных отделений состояли менее чем из 500 членов, в частности:
- несмотря на предупреждения, вынесенные Министерством, Ингушское региональное отделение не представило документов с указанием своей численности.
По данным Министерства юстиции в отделении состояло 152 члена;
- заявитель утверждал, что численность Калмыцкого регионального отделения составляла 508 членов. Тем не менее, проверка показала, что 37 из них никогда не вступали в партию, четверо из них одновременно являлись членами других региональных отделений, имена трех из них дважды появлялись в списке, а 18 из них не проживали по указанным адресам. Таким образом, фактически в отделении было лишь 468 членов;
- из 516 членов Краснодарского регионального отделения 18 письменно заявили о том, что никогда не состояли в партии. Четверо, отказавшись дать письменные заявления, сделали соответствующее устное заявление;
- в региональном Архангельском региональном отделении было 514 членов. Однако 17 из них были несовершеннолетними. Более того, партия не представила индивидуальных заявлений на вступление в партию в отношении 100 членов;
- 1 036 членов регионального отделения Самары были приняты в партию в нарушение устава. В частности, 791 участник был принят политическим советом, избранным на неправомочном общем сьезде. Чюбы подтвердить свои выводы о том, что общий съезд был незаконным, Верховный Суд сослался на постановление Таганского районного суда г. Москвы от 12 сентября 2006 г. (см. пункт 18 выше);
- в Тамбовском региональном отделении состоит 541 член партии. Однако членство 230 из них не было подтверждено. В частности, партия не представила индивидуальных заявлений на вступление в партию в отношении 177 человек, 33 из которых не имели регистрации в Тамбовской области, четверо из них уехали из Тамбовской области, двое были несовершеннолетними на момент присоединения к 6 партии, трое из них не подписали заявления на вступление в партию, а 33 из них заявили, что никогда не вступали в партию;
- в Тульском региональном отделении состояло 383 члена партии;
- в региональном отделении Коми-Пермяцкого округа состояло 154 члена партии.
25. Суд постановил, что не имелось оснований подвергать сомнению информацию, представленную Министерством юстиции. Заявитель не оспорил в судебном порядке акт по результатам проверки партии или предупреждения, вынесенные в адрес партии Министерством. Суд также установил, что Министерство не представило никаких доказательств в подтверждение выводов о том, что в региональных отделениях КарачаевоЧеркесии, Алтая и Санкт-Петербурга было менее 500 членов. В этой связи суд принял во внимание количество участников, указанное заявителем. Суд также допустил, что у партии было несколько незарегистрированных отделений. Однако их участники не могли учитываться при подсчете общего количества членов партии. Суд сделал вывод, что на 1 января 2006 г. у партии было 43 942 членов и 37 региональных отделений с более чем 500 членами. Таким образом, заявитель не выполнил требования, установленные законом, и подлежал ликвидации.
26. Заявитель обжаловал решение. Он утверждал, что утверждения Министерства юстиции не были подтверждены никакими документами. Кроме того, Министерство не указало имена тех лиц, которые, по его мнению, были приняты в партию в нарушение национального законодательства и устава партии. Суд первой инстанции отказался принять доказательства, представленные заявителем, а именно индивидуальные заявления на вступление в партию и другие документы, подтверждающие количество членов партии.
Суд не учел 8 819 членов партии, проживающих в регионах, где отделения не были зарегистрированы, хотя они и были приняты в партию на федеральном уровне и являлись членами самой партии, а не членами незарегистрированных региональных отделений.
Министерство провело проверку в марте 2006 г.; оно не проверяло численность участников партии на 1 января 2006 г. Более того, семь региональных отделений были ликвидированы позднее в 2006 году. Следовательно, на 1 января 2006 г. они все еще функционировали, и заявитель имел надлежащее количество региональных отделений. В довершение, поскольку законодательство не устанавливало процедуру проверки, они были безосновательными.
27. 31 мая 2007 г. Кассационная коллегия Верховного Суда оставила без изменений решение от 23 марта 2007 г. Коллегия постановила, что выводы суда первой инстанции подкреплялись достаточными доказательствами, а именно отчетами о проверке, составленными Министерством юстиции и его территориальными управлениями. Суд учел количество членов партии на 1 января 2006 г. Индивидуальные заявления, представленные партией после этой даты, не могли учитываться, потому что они могли быть написаны после 1 января 2006 г. и датированы задним числом. Более того, заявитель не обжаловал акт по результатам проверки и предупреждения, вынесенные Министерством. Соответственно, заявитель не мог оспаривать в Верховном Суде факты, упомянутые в отчете и в предупреждениях. В любом случае, даже согласно замечаниям партии, у нее было только 44 региональных отделения с более чем 500 членами вместо 45, что само по себе является достаточным основанием для ликвидации.
II. ПРИМЕНИМОЕ НАЦИОНАЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО А. Законодательство о политических партиях 28. Статус и деятельность политической партии регулируются Федеральным законом «О политических партиях» (Федеральный закон № 95-ФЗ от 11 июля 2001 г.), Федеральным законом «О некоммерческих организациях» (Федеральный закон № 7-ФЗ от 12 января 1996 г.), Федеральным законом «О государственной регистрации юридических 7 лиц и индивидуальных предпринимателей» (Федеральный закон № 129-ФЗ от 8 августа 2001 г.).
1, Требования о минимальном количестве членов и представительствах в регионах 29. Членство в политической партии должно быть добровольным и индивидуальным.
Граждане Российской Федерации, которые достигли совершеннолетия, могут являться членами политической партии. Иностранные граждане, лица без гражданства и граждане России, которые объявлены недееспособными по решению суда, не могут быть членами политической партии. Решение о принятии в политическую партию принимается на основании письменного заявления, поданного гражданином в порядке, установленном уставом политической партии. Гражданин не может быть членом нескольких политических партий. Член политической партии может быть зарегистрирован только в одном региональном отделении по месту своего постоянного или преимущественного проживания (пункты 1, 2, 3 и 6 статьи 23 Федерального закона «О политических партиях»).
30. Федеральный закон «О политических партиях», принятый 11 июля 2001 г., ввел требования о минимальном количестве членов политической партии и ее региональных представительствах. До 20 декабря 2004 г. пункт 2 статьи 3 Федерального закона «О политических партиях» требовали того, чтобы политическая партия состояла не менее чем из десяти тысяч участников, и чтобы региональные отделения состояли из не менее чем ста членов партии в более чем половине регионов России. При выполнении данных условий, партия в остальных регионах партия могла иметь отделения численностью не менее чем 50 членов.
31.30 октября 2004 г. группа депутатов Государственной Думы предложила внести изменения в пункт 2 статьи 3 Федерального закона «О политических партиях». В частности, они предложили увеличить минимальное количество членов политической партии до пятидесяти тысяч и минимальное количество членов региональных отделений до пятисот. Пояснительная записка к законопроекту, содержит следующее обоснование внесения изменений:
«Предлагаемый проект Федерального закона является продолжением начатой в 2001 году реформы политической системы и направлен на укрепление политических партий, привлечение более широкого круга граждан к участию в политической жизни общества и государства».
3 2. Комитет Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций рекомендовал, чтобы изменения были приняты. В заключении комитета говорилось следующее:
«Тема, затронутая в представленном законопроекте, является чрезвычайно важной и актуальной.
Опыт партийного строительства последних лет показал, что политическая система России нуждается в совершенствовании. От состояния и развития партийной системы во многом зависит эффективность функционирования законодательной и исполнительной власти, призванных обеспечить защиту прав граждан и создать благоприятные условия для развития страны.
Именно поэтому в качестве одной из важнейших задач предложенной Президентом Российской Федерации политической реформы провозглашено повышение роли и престижа политических партий в современной России.
Являясь связующим звеном между гражданским обществом и властью и обеспечивая формирование парламента, массовые и авторитетные партии с прочными политическими позициями, пользующиеся поддержкой значительного числа избирателей, во многом способствуют структурированию партийной системы и ее стабилизации.
Данный Закон предполагает увеличение минимально необходимого числа членов партии с десяти тысяч (по ныне действующему Закону) до пятидесяти тысяч членов партии и, соответственно, в региональных отделениях партии - со ста до пятисот членов парши. Это во многом объясняется тем, что без сильных партий не может нормально функционировать парламентская, и стало быть, и демократическая система.
8 Между тем многие участвующие в выборах мелкие, так называемые квазипартии, лишенные политического веса и влияния на избирателей, пользуются всевозможными льготами, в период избирательных кампаний получают денежные средства из государственной казны, имеют доступ к СМИ, используют бесплатное эфирное время на телевидении. И после выборов вообще исчезают с политической арены.
Достаточно сказать, что из 44 зарегистрированных к настоящему моменту партий и блоков лишь 3 партии и один блок в ходе парламентских выборов прошли в Государственную Думу. Только 3 партии преодолели трехпроцентный барьер, а остальные не набрали даже одного процента. Все это ведет к возрастанию нагрузки на бюджет, нарушению принципа эффективности и экономности использования бюджетных средств, закрепленного статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Дробление электората между подобными партиями вызывает неустойчивость политической системы, которую мы сегодня наблюдаем в стране.
В целом законопроект направлен на упорядочение существующей политической системы, на формирование реальных, массовых партий, имеющих свои устойчивые структуры в регионах, выражающих подлинные интересы значительных групп избирателей и способных реализовать их в практике демократических преобразований в России.
С учетом изложенного Комитет считает необходимым поддержать данную законодательную инициативу».
33. 20 декабря 2004 г. изменения в пункт 2 статьи 3 были приняты, Новая редакция пункта 2 статьи 3 требует того, чтобы в политической партии состояло не менее пятидесяти тысяч членов, и чтобы региональные отделения состояли не менее чем из пятисот членов в более чем половине регионов России. Указанная правовая норма также позволяла партии иметь отделения в остальных регионах при условии, что каждое отделение имеет не менее чем двести пятьдесят членов.
34. Политические партии должны были привести количество состоящих в них членов в соответствие с требованиями новой редакции пункта 2 статьи 3 к 1 января 2006 г. Если партия соответствовала установленным критериям, она должна была в течение одного года реорганизоваться в общественное объединение, и если данное требование не будет выполнено, то партия подлежала ликвидации (пункты 2 и 4 статьи 2 Федерального закона от 20 декабря 2004 г. № 168-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О политический партиях»).
35. 1 января 2007 г. Министерство юстиции объявило, что только 17 политических партий из 48 зарегистрированных по состоянию на февраль 2004 года отвечают требованиям к минимальному количеству членов партии и региональных отделений.
Двенадцать политических партий были ликвидированы Верховным Судом Российской Федерации в 2007 году, три политические партии реорганизовались в общественные объединения, в то время как несколько других политических партий присоединились к более крупным партиям. Пятнадцать политических партий остались зарегистрированными по состоянию на конец 2007 года и имели право участвовать в выборах в Государственную Думу 2 декабря 2007 г.
36. 5 ноября 2008 г. в своем обращении к Федеральному Собранию Президент призвал к развитию демократии, в частности, уменьшению минимального количества членов политической партии.
37. 5 декабря 2009 г. Президент предложил внести изменения в пункт 2 статьи 3 Федерального закона «О политических партиях», чтобы обеспечить постепенное уменьшение минимального количества членов партии. В пояснительной записке содержится следующее обоснование предложения о внесении изменений:
«Законопроект направлен на реализацию положений Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 5 ноября 2008 г., касающихся необходимости поэтапного снижения минимальной численности членов политических партий, требуемой для их создания и деятельности, а также проведения ротации руководителей коллегиальных постоянно действующих руководящих органов политических партий».
9 38. Комитет Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству порекомендовал, чтобы изменения были приняты. В соответствующей части заключения комитета говорится следующее:
«Законопроектом предусматривается поэтапное снижение численности членов политических партий, необходимой для создания, регистрации и деятельности политической партии в целях реализации мер, предложенных Президентом Российской Федерации в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 5 ноября 2008 г. по дальнейшему повышению уровня и качества народного представительства во власти», 39. 28 апреля 2009 г. были внесены изменения в пункт 2 статьи 3. В действующей редакции данные положения звучат следующим образом:
"2. .. .в политической партии должно состоять:
до 1 января 2010 года - не менее пятидесяти тысяч членов политической партии, при этом более чем в половине субъектов Российской Федерации политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее пятисот членов политической партии... В остальных региональных отделениях численность каждого из них не может составлять менее двухсот пятидесяти членов политической партии...
с 1 января 2010 года до 1 января 2012 года - не менее сорока пяти тысяч членов политической партии, при этом более чем в половине субъектов Российской Федерации политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее четырехсот пятидесяти членов политической партии...
В остальных региональных отделениях численность каждого из них не может составлять менее двухсот членов политической партии...
с 1 января 2012 года - не менее сорока тысяч членов политической партии, при этом более чем в половине субъектов Российской Федерации политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее четырехсот членов политической партии... В остальных региональных отделениях численность каждого из них не может составлять менее ста пятидесяти членов политической...».
2. Государственная регистрация политических партий (а) Федеральный закон «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» 40. Согласно Федеральному закону «О государственной регистрации юридических лиц...», все юридические лица, в том числе политические партии, должны быть зарегистрированы в Едином государственном реестре юридических лиц. Единый государственный реестр среди прочего должен содержать следующую информацию о юридическом лице: адрес юридического лица и имена лиц, имеющих право без доверенности действовать от имени юридического лица. Юридическое лицо должно уведомлять регистрирующий орган о любых изменениях данной информации (пункты 1 и 5 статьи 5).
41. Статья 12 закона содержит перечень документов, которые необходимо представить при первоначальной регистрации юридического лица. Пункт 1 статьи 17 содержит перечень документов, которые должны быть поданы для регистрации изменений, вносимых в учредительные документы юридического лица. Пункт 2 данной статьи предусматривает, что для регистрации изменений иной информации о юридическом лице (например, изменений адреса и сведений о лицах, имеющих право без доверенности действовать от имени юридического лица), юридическое лицо должно представить письменное заявление в регистрирующий орган. В заявлении подтверждается, что вносимые изменения соответствуют установленным законодательством Российской Федерации требованиям и содержащиеся в заявлении сведения достоверны. В этих целях должна была быть разработана стандартная форма заявления.
10 (б) Федеральный закон «О некоммерческих организациях» 42. Федеральный закон «О некоммерческих организациях» также содержит перечень документов, которые должны быть поданы при первоначальной регистрации некоммерческих организаций (пункт 4 статьи 13.1) и регистрации изменений, вносимых в учредительные документы (статья 23). Закон также предусматривает, что некоммерческая организация должна уведомить регистрирующий орган о любых изменениях адреса и перечня лиц, имеющих право без доверенности представлять организацию, представив соответствующие документы, подтверждающие данную информацию. Порядок и сроки в данном случае те же, что и при первоначальной регистрации некоммерческой организации. Перечень документов, которые должны быть представлены, определяется компетентным органом власти (пункт 7 статьи 32, введенный в соответствии с Федеральным законом от 10 января 2006 г. и действующий с 16 апреля 2006 г.).
Компетентный орган власти может отказать в регистрации, если представленные документы не соответствуют требованиям законодательства (пункт 1 статьи 23).
(в) Федеральный закон «О политических партиях» 43. Федеральный закон «О политических партиях» предусматривает, что политические партии должны быть зарегистрированы в Едином государственном реестре юридических лиц согласно специальному порядку регистрации, установленному данным законом (пункт 1 статьи 15). Изменения вносятся в реестр на основании решения компетентного органа власти о государственной регистрации создания, реорганизации и ликвидации политической партии или ее региональных отделений или иных предусмотренных законодательством сведений (пункт 2 статьи 15). До регистрации политической партии компетентный орган должен проверить, соответствуют ли документы, поданные для регистрации, требованиям Федерального закона «О политических партиях». Изменения должны быть внесены в реестр в течение пяти дней с момента получения разрешения компетентного органа (пункт 5 статьи 15).
44. Пункт 1 статьи 16 Федерального закона «О политических партиях» содержит исчерпывающий перечень документов, которые должны быть поданы для регистрации политической партии, созданной на учредительном съезде: (а) заявление на регистрацию;
(б) устав партии; (в) программа политической партии; (г) копии решений учредительного съезда политической партии о создании политической партии, о принятии устава политической партии и о принятии ее программы, о создании региональных отделений политической партии, о формировании ее руководящих и контрольно-ревизионных органов с указанием данных о представительстве делегатов на этом съезде и результатах голосования; (д) документ об уплате государственной пошлины; (е) информация об официальном адресе партии; (ж) экземпляр общероссийского периодического печатного издания, в котором опубликованы сведения о месте и дате проведения учредительного съезда политической партии, и (з) копии протоколов проведенных более чем в половине субъектов Российской Федерации конференций или общих собраний региональных отделений политической партии с указанием численности членов политической партии в ее региональных отделениях. Пункт 2 той же статьи запрещает уполномоченному органу требовать предоставления каких-либо иных документов. Документы, список которых приведен выше, должны быть поданы в уполномоченный орган не позднее чем через шесть месяцев после учредительного съезда (пункт 3 статьи 15).
45. Уполномоченный орган может отказать в регистрации, если партия не представила все необходимые документы или если информация, содержащаяся в этих документах, не отвечает требованиям, установленным законодательством (пункт 1 статьи 20).
46. Политическая партия должна уведомить уполномоченный орган в течение трех дней о любых изменениях информации, содержащейся в Едином государственном реестре юридических лиц, в том числе о любых изменениях адреса или перечня лиц, имеющих право без доверенности действовать от имени партии. Уполномоченный орган вносит 11 изменения в реестр в течение одного дня после получения уведомления (пункт 3 статьи 27).
3. Внутренняя организация политической партии 47. Устав политической партии должен устанавливать среди прочего порядок избрания органов управления (пункт 2 статьи 21 Федерального закона «О политических партиях»). Избрание руководящих органов региональных отделений политической партии должно осуществляться не реже одного раза в четыре года (пункт 3 статьи 24). Органы управления должны избираться тайным голосованием на съезде политической партии, в работе которого принимают участие делегаты от региональных отделений политической партии, образованных более чем в половине субъектов Российской Федерации. Избрание должно проводиться в порядке, установленном уставом партии, а решение принимается большинством голосов присутствующих (пункты 1, 4 и 6 статьи 25).
4. Участие в выборах 48. До 14 июля 2003 г. кандидаты на выборах в органы государственной власти могли выдвигаться политическими партиями, избирательными блоками или в порядке самовыдвижения. Поскольку 11 июля 2001 г. в законодательство года были внесены изменения, вступившие в силу 14 июля 2003 г., кандидаты на выборы в государственные органы могут выдвигаться только политическими партиями (пункт 1 статьи 36 закона «О политических партиях», вступивший в силу 14 июля 2003 г.).
49. Политическая партия, которая желает участвовать в выборах в Государственную Думу должна представить избирательной комиссии список кандидатов. В подтверждение партия также должна собрать определенное количество подписей. Партии, которые в текущий момент представлены в Государственной Думе, освобождаются от сбора подписей. До 3 июня 2009 г. политическая партия должна была представить подписи не менее чем 200 000 избирателей, проживающих не менее чем в 20 регионах России.
Правовые нормы, действующие в настоящее время, требуют того, чтобы политическая партия представляла не менее 150 000 подписей избирателей, проживающих более чем в половине регионов России. Необходимое количество подписей будет уменьшено до 120 000 после парламентских выборов в декабре 2011 г. (статья 39 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы...» (Федеральный закон № 51-ФЗ от 18 мая 2005 г.)).
50. До 2005 года 450 мест в Государственной Думе были распределены между теми политическими партиями, избирательные списки которых набрали более 5% голосов.
Законом «О выборах в Государственную Думу» от 18 мая 2005 г. избирательный порог был увеличен до 7% (пункт 7 статьи 82 закона «О Государственной Думе»). Согласно последним изменениям, внесенным в Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы...» 12 мая 2009 г., политическая партия, чей избирательный список набрал от 6% до 7% голосов, получает два места в Государственной Думе, в то время как партия, набравшая от 5% до 6% голосов получает одно место (статья 82.1 закона «О выборах депутатов Государственной Думы...»).
5. Государственное финансирование политических партий 51. Политические партии, которые участвуют в выборах и получают более 3% голосов, имеют право на получение финансовой компенсации затрат на выборы. Объем государственного финансирования для каждой партии пропорционален количеству голосов, набранных ею (пункты 1, 5 и 6 статьи 33 закона «О политических партиях»).
12 6. Государственный контроль за деятельностью политических партий 52. Раз в год политическая партия обязана подавать в уполномоченные органы отчет о своей деятельности, указывая, в частности, количество членов партии в каждом региональном отделении (подпункт «б», пункта 1 статьи 27).
53. Компетентные органы проверяют соблюдение российского законодательства партиями, их региональными отделениями и иными структурными подразделениями, а также соответствие деятельности политической партии положениям законодательства, целям и задачам, указанным в уставе. Компетентные органы имеют право ежегодно изучать документы политических партий и их региональных отделений, подтверждающие существование региональных отделений и количество членов партии, а также выносить письменные предупреждения в адрес политических партий и региональных партий, если их деятельность нарушает положения устава. Партия или региональное отделение партии могут обжаловать вынесенное предупреждение в суде. Власти имеют право обратиться в суд с заявлением о приостановлении деятельности или о ликвидации политической партии или регионального отделения (пункт 1 статьи 38).
54 Политическая партия может быть ликвидирована по решению Верховного Суда Российской Федерации, если партией не соблюдаются требования о наличии минимального числа членов партии или региональных отделений более чем в половине регионов России (пункт 3 статьи 41).
Б. Прецедентная практика Конституционного Суда Российской Федерации 55. 1 февраля 2005 г. Конституционный Суд вынес Постановление № 1-П по жалобе, поданной Балтийской республиканской партией, - региональной партией, которая была ликвидирована, так как она не отвечала требованиям о наличии минимального числа членов и региональных отделений. В своей жалобе в адрес Конституционного Суда она жаловалась на то, что вышеуказанные требования пункта 2 статьи 3 Федерального закона «О политических партиях» несовместимы с Конституцией. Конституционный Суд признал пункт 2 статьи 3, в редакции до 20 декабря 2004 г., соответствующим Конституции. Он постановил следующее:
«3. Конституция Российской Федерации закрепляет принцип многопартийности (часть 3 статьи 13), а также право на объединение и свободу деятельности общественных объединений (часть 1 статьи 30)... Однако она не определяет, на каком территориальном уровне создаются политические партии общероссийском, межрегиональном, региональном или местном; равным образом она не содержит и прямого запрета на создание региональных партий. Следовательно, введенное пунктом 2 статьи 3 [Федерального закона «О политических партиях»] предписание о возможности создания и деятельности политических партий лишь на общефедеральном (общероссийском) уровне - поскольку оно является ограничением конституционного права на объединение в политическую партию правомерно лишь в том случае, если оно необходимо в целях защиты конституционно значимых ценностей (статья 55, часть 3, Конституции Российской Федерации).
3.1. ... [Федеральный закон «О политических партиях»] гарантируя право на объединение в политические партии (статья 2), предусматривает, что политическая партия создается в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления (пункт 1 статьи 3). По смыслу названного Федерального закона, политические партии создаются для обеспечения участия граждан в политической жизни всей Российской Федерации, а не только ее отдельной части, они призваны формировать политическую волю многонационального российского народа как целого, выражать прежде всего общенациональные интересы, цели их деятельности не должны ассоциироваться исключительно с интересами отдельных регионов. В то же время, осуществляя свою деятельность непосредственно в регионах, политические партии должны обеспечивать сочетание общенациональных и региональных интересов...
13 Федеральный законодатель... связывал получение (и сохранение) статуса политической партии с теми общественными объединениями, которые выражают интересы значительной части граждан независимо от региона проживания и действуют на всей или большей части территории Российской Федерации. Такое структурирование полшического пространства направлено против дробления политических сил, появления множества искусственно создаваемых (особенно в период избирательных кампаний) малочисленных партий, деятельность которых рассчитана на непродолжительное время и которые в силу этого не способны выполнить свое предназначение., в политической системе общества.
3 2. ... В современных условиях, когда российское общество еще не приобрело прочный опыт демократического существования, при том что имею! место серьезные вызовы со стороны сепаратистских, националистических, террористических сил, создание региональных политических партий - поскольку они стремились бы к отсшиванию преимущественно своих, сугубо региональных и местных, интересов - могло бы привести к нарушению государственной целостности и единства системы государственной власти как основ федеративного устройства России.
При этом размывалась бы правовая грань между ре: иональными политическими партиями и партиями, которые фактически формировались бы по признакам национальной или релшиозной принадлежности. Такие партии , неизбежно ориентировались бы на преимущественное отстаивание прав соответствующих национальных (этических) и религиозных групп, что на современном этапе исторического развития искажало бы процесс формирования и выражения политической воли многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации Кроме того, создание региональных и местных политических партий в каждом субъекте Российской Федерации могло бы привести - принимая во внимание сложносоставное (федеративное) устройство Российской Федерации - к образованию множества региональных партийных систем, что чревато превращением формирующейся партийной системы ... в фактор ослабления развивающейся российской демократии, народовластия, федерализма, единс!ва страны и, тем самым, ослабления конституционных гарантий прав и свобод, в том числе самого права па свободу объединения в политические партии, равенства прав всех граждан на создание и участие в деятельности политических партий на всей территории Российской Федерации.
3.3. Таким образом, осуществленное в Федеральном законе "О политических партиях" регулирование, по которому статус политической партии могут получить только общенациональные (общероссийские) политические общественные обьединения, не только направлено на достижение такой конституционно значимой цели, как формирование в стране реальной многопартийности, на правовую институционализацию партий в качестве важного фактора становления гражданского общества и стимулирование образования крупных общенациональных партий, но и необходимо в целях защиты конституционных ценностей, прежде всего - обеспечения единства страны, в современных конкретно-исторических условиях становления демократии и правового государства в Российской Федерации Указанное ограничение носит временный характер и с отпадением породивших его обстоятельств должно быть снято.
4. Признавая многопартийность и гарантируя право на свободу объединения в политические партии и свободу их деятельности, Конституция Российской Федерации не предопределяет ни количество партий, ни их численный состав, как не предполагает она и невозможность установления требования о минимальной численности членов партии Во всяком случае, федеральный законодатель призван урегулировать эти вопросы таким образом, чтобы, с одной стороны, численный состав и территориальный масштаб деятельности политических партий не были чрезмерными и не посягали на само существо ... права граждан на объединение, а с другой - чтобы они были способны выполнять свои уставные задачи и функции именно в качестве общенациональных (общероссийских) политических партий, т е в конечном счете должен руководсIвоваться критерием разумной достаточности, вытекающим из принципа соразмерности При решении вопроса о численном составе политических партий и территориальном масштабе их деятельности законодатель обладает достаточной степенью дискреции, учитывая, что данный вопрос в значительной степени связан с политической целесообразностью. Об этом свидетельствует далеко не одинаковое его регулирование в законодательстве зарубежных стран (требования к численности членов политической партии или заметно выше или ниже, чем предусмотренные статьей 3 Федерального закона "О политических партиях")...
14 Определяя в Федеральном законе "О политических партиях" количественные критерии создания политической партии, федеральный законодатель, очевидно, исходил из необходимости наличия у нее значительной поддержки в обществе, требуемой для выполнения основного предназначения политической партии в демократическом государстве, а именно формирования и выражения политической воли народа. Установление таких критериев, какие предусмотрены абзацами вторым и третьим пункта 2 статьи 3 названного Федерального закона (в редакции от 21 марта 2002 года), само по себе не противоречит Конституции Российской Федерации. Эти количественные критерии могут приобрести неконституционный характер в том случае, если результатом их применения окажется невозможность реального осуществления конституционного права граждан на объединение в политические партии, в том числе если - в нарушение конституционного принципа многопартийности на их основании будет создана лишь одна политическая партия.
5. Закрепленный статьей 13 Конституции Российской Федерации принцип политического многообразия реализуется не только через многопартийность, создание и деятельность партий различной идеологической направленности. Поэтому утрата межрегиональными, региональными и местными общественными объединениями ... права именоваться политической партией не означает лишение этих объединений права на участие в политической жизни общества на региональном и местном уровнях, а их участников - конституционного права объединение.
... общественные объединения имеют большинство прав, гарантированных политическим партиям...
Положение Федерального закона «О политических партиях» о том, что политическая партия является единственным видом общественного объединения, которое обладает правом самостоятельно выдвигать кандидатов на должности в органах государственной власти (пункт 1 статьи 6), не означает отрицания права иных общественных объединений, в том числе региональных и местных ... выдвигать кандидатов на должности в органы местного самоуправления, а также права инициировать проведение референдума регионального или местного уровня...
6. Таким образом, с учетом конкретно-исторических условий развития Российской Федерации как демократического, федеративного и правового государства, положения пункта 2 статьи 3 и пункта 6 статьи 47 Федерального закона «О политических партиях», закрепляющие требования, которым должна отвечать политическая партия, и предусматривающие утрату межрегиональными, региональными и местными общественными объединениями статуса политической партии ... нельзя признать чрезмерным ограничением права на свободу объединения в политические партии. Данное регулирование не препятствует гражданам Российской Федерации в реализации конституционного права на объединение путем создания общероссийских политических партий или вступления в них, а для защиты своих интересов и достижения общих целей в политической сфере на межрегиональном, региональном и местном уровне также путем создания общественных объединений ... и вступления в эти объединения...» 56. 16 июля 2007 г. Конституционный Суд вынес Постановление № 11-П по жалобе Российской коммунистической рабочей партии, в которой оспаривался пункт 2 статьи 3, с учетом изменений, внесенных Федеральным законом от 20 декабря 2004 г.
Конституционный Суд признал, что требования данной статьи о минимальной численности партии соответствуют Конституции. Он постановил следующее:
«3.1... [Целью требования о минимальной численности] является стимулирование объединительного процесса и создание предпосылок для формирования крупных политических партий, реально выражающих интересы тех или иных социальных слоев, и гарантия конкуренции политических партий на началах равноправия на выборах депутатов Государственной Думы.
Федеральный закон от 18 мая 2005 г. «О выборах депутатов Государственной Думы» реформировал избирательную систему... Согласно данному закону все 450 депутатов Государственной Думы избираются в составе федеральных списков кандидатов, выдвинутых политическими партиями, а политические партии, преодолевшие установленный процентный барьер [в размере 7%], получают места в Государственной Думе пропорционально числу голосов избирателей, поданных за соответствующие федеральные списки кандидатов. Введение процентного барьера... позволяет избежать раздробления депутатского корпуса на множество мелких групп и, тем самым, обеспечить нормальное функционирование парламента, стабильность законодательной власти и конституционного строя, в целом...
15 [В результате данной реформы] политические партии оали субъектами избирательного процесса ..
единственными коллективными Реформирование избирательной системы требует согласования с нею правовых основ функционирования многопартийной политической системы, способной интегрировать интересы и потребности общества в целом и его различных социальных и территориальных слоев и групп и адекватно выражать их в Государственной Думе, являющейся организационной формой представительства воли и интересов многонационального народа Российской Федерации, отражать которые могут только достаточно крупные и хорошо структурированные политические партии.
Именно этим в том числе обусловлено изменение требований, предъявляемых к политическим партиям, включая требования о минимальной численности политической партии в целом и ее региональных отделений, которые дик:уются соответс1вующим этапом становления партийнополитической системы и не являются непреодолимым препятствием для создания и деятельности политических партий, выражающих различные политические взгляды, не направлены против той или иной идеологии и не препятствуют выдвижению и обсуждению разнообразных политических программ, при том, что государство гарантирует равенство политических партий перед законом независимо от изложенных в их учредительных документах идеологии, целей и задач 3.2. ... устанавливая критерии минимальной численности политических партий, федеральный законодатель призван действовать так, чтобы, с одной стороны, эти критерии не были чрезмерными и не посягали на само существо права на свободу объединения, а с другой - чтобы политические партии были способны выполнять свои уставные задачи и функции именно в качестве общенациональных (общероссийских) политических партий, те. в конечном счете законодатель должен руководствоваться критерием разумной достаточности и соразмерности.
... количественные критерии могут приобрести неконституционный характер только в том случае, если результатом их применения окажется невозможность реального осуществления конституционного права на объединение в политические партии..
... федеральный законодатель вправе устанавливать требования к численному составу политических партий, исходя из конкретно-исторических условий развития Российской Федерации; данные требования могут меняться в ту или иную сторону, поскольку они не произвольны, а объективно обусловлены... задачами в сфере развития политической системы и обеспечения ее сопоставимости с основными принципам конституционного строя Российской Федерации, и не влекут отмену или умаление конституционного права граждан на объединение в политические партии или его несоразмерное ограничение.
3.3. ... Политические партии создаются в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и местного самоуправления.
Поэтому установление минимальных количественных критериев федеральный законодатель правомерно связывает с реальной способностью политической партии выражать интересы значительной части общества и выполнять возложенные на нее публичные функции.
Эти количественные критерии ... не носят дискриминационного характера, поскольку не препятствуют выдвижению разнообразных политических программ и в равной мере распространяются на все общественные объединения, позиционирующие себя в качестве политических партий, независимо от изложенных в их учредительных документах идеологии, целей и задач, и не посягают на само существо права граждан на свободу объединения Их применение, как показала практика, сохранило возможность реального осуществления конституционного права граждан на объединение в политические партии ... (по данным Министерства юстиции на 1 января 2007 года из 33 действовавших политических партий 17 подтвердили свое соотвеютвие новым требованиям законодательства, три приняли решение о добровольном преобразовании в общественные объединения...).
Члены политических партий, не отвечающих установленным Федеральным законом «О политических партиях» новым требованиям, не были лишены возможности . довести численность политической партии до требуемого минимального уровня, преобразовать партию в общественное объединение..., создать новую или вступить в иную [действующую] политическую партию...».
16 Ш. СООТВЕТСТВУЮЩИЕ МЕЖДУНАРОДНЫЕ МАТЕРИАЛЫ А. Руководящие принципы Венецианской комиссии 57. Руководящие принципы о запрещении и роспуске политических партий и аналогичных мерах (Оос. СБЬ-1ЫР(2000)1), принятые Европейской комиссией за демократию через право (далее - «Венецианская комиссия») 10 января 2000 г., предусматривают следующее;
«Венецианская Комиссия приняла следующие Руководящие принципы:
1. Государства должны признавать право каждого лица на свободу объединения в политические партии. Это право включает свободу иметь политические мнения и получать и распространять информацию без препятствий со стороны государственной власти и независимо от границ. Требование регистрации политических партий само по себе не рассматривается как нарушение этого права.
3. Запрет или насильственный роспуск политических партий может быть оправдан только в том случае, если партии проповедуют насилие или использование насилия в качестве политического средства для изменения демократического конституционного строя, тем самым, подрывая права и свободы, гарантируемые Конституцией. Тот факт, что партия призывает к мирному изменению Конституции, не является достаточным для ее запрещения или роспуска.
5. Запрещение или ликвидация политических партий, как чрезвычайные меры, должны быть использованы в исключительных случаях. Прежде чем обратиться к компетентному судебному органу с предложением запретить или распустить партию, правительство или другие государственные органы должны определить, исходя из ситуации в стране, действительно ли партия представляет опасность для свободного и демократического политического строя или для прав граждан, а также можно ли ограничиться другими, менее радикальными мерами для предотвращения данной опасности.
6. Правовые меры, направленные на запрет или же предусмотренный законом насильственный роспуск политических партий, должны быть результатом судебного заключения о неконституционности этих партий, быть мерой исключительного характера и соответствовать принципу соразмерности. Любые такие меры должны основываться на достаточных доказательствах того, что партия в целом, а не только ее отдельные члены, преследует политические цели, используя, или готовясь использовать, средства, противоречащие конституции.
7.
Решение о запрещении или роспуске политической партии должно приниматься конституционным судом или другим компетентным судебным органом с соблюдением всех процессуальных гарантий открытого и беспристрастного судебного разбирательства».
58. Венецианская комиссия сделала следующие рекомендации к своим Руководящим принципам, а также пояснительный доклад по вопросам законодательства относительно политических партий: некоторые конкретные вопросы (Оос. СОЬ-АО(2004)007геу от 15 апреля 2004 г.):
«...
8. Регистрация как необходимый этап признания объединения в качестве политической партии, обеспечения участия партии во всеобщих выборах или государственного финансирования партии не является, по существу, нарушением прав, охраняемых статьями 11 и 10 Европейской конвенции по защите прав человека. Однако любые требования в отношении регистрации должны быть «необходимыми в демократическом обществе» и соразмерными цели, достижение которой предполагается осуществить рассматриваемыми мерами. Страны, применяющие процедуры регистрации политических партий, должны воздерживаться от наложения чрезмерных требований в части территориальной представленности политических партий и их минимальной численности.
Демократический или недемократический характер партийной организации, по существу, не должен служить основанием для отказа в регистрации политической партии. В регистрации политической 17 партии может быть отказано только в случаях, перечисленных а Положении о запрещении политических партий и аналогичных мерах, то есть если партия выступает за применение насилия или применяет насилие в качестве политического средства для изменения демократического конституционного строя, тем самым, подрывая права и свободы, гарантированные конституцией. Тот лишь факт, что партия призывает к мирному изменению конституции, не является достаточным для отказа в ее регистрации.
С. Любые требования относительно деятельности политических партий, как условие получения статуса политической партии, контроля и надзора за их деятельностью, должны оцениваться на основании того же принципа о том, что является «необходимым в демократическом обществе».
Государственные власти должны воздерживаться от любого политического или иного превышающего рамки контроля над деятельностью политических партий, например, численность, количество и периодичность съездов и заседаний партии, работа территориальных отделений и филиалов.
О. Государственные власти должны занимать нейтральную позицию по отношению к процессу создания, регистрации (в соответствующих случаях) и деятельности партий и воздерживаться от применения каких-либо мер, которые поощряют некоторые политические силы и являются дискриминационными в отношении других. Все политические партии должны иметь равные возможности участия в выборах.
Е. Любое вмешательство государственных властей в деятельность политических партий, например, отказ в регистрации, утрата статуса политической партии, если партия не получила представительства в законодательных органах (в соответствующих случаях), должно быть обоснованным, а законодательство должно предусматривать возможность для партии оспорить такое решение или действие в суде общей юрисдикции.
Р. Несмотря на то, что может учитываться такой аспект как целостность страны, государстваучастники не должны налагать ограничения, которые не являются «необходимыми в демократическом обществе», в отношении создания и деятельности политических союзов и объединений на региональном и местном уровнях.
О. Если национальным законодательством предусматривается, что партии утрачивают свой статус политической партии, если они не могут участвовать в выборах или не получают представительства в законодательных органах, им должно быть позволено продолжить свое существование и деятельность в рамках общего закона об объединениях.
а. Регистрация политических партий 10. Уже упомянутое исследование по вопросам создания, организации и деятельности политических партий, проведенное в 2003 году Подкомиссией по демократическим институтам, показало, что многие страны рассматривают регистрацию как необходимый этап признания объединения в качестве политической партии, обеспечения участия партии во всеобщих выборах или государственного финансирования партии. Данная практика, указанная в Руководящих принципах о запрещении и роспуске политических партий, принятых Венецианской комиссией, даже если рассматривать ее как ограничение права на свободу объединения и свободу выражения мнения, сама по себе не является нарушением прав, гарантированных статьями 11 и 10 Европейской конвенции о защите прав человека.
Однако требования о регистрации отличаются в различных странах. Регистрация может рассматриваться как мера информирования властей о создании партии и о ее намерении участвовать в выборах и, как следствие, получить преимущества, предоставляемые политическим партиям как особому виду объединения. При этом жесткие требования могут повлечь установление порога для регистрации на необоснованном уровне, который может противоречить Конвенции. Любые положения о регистрации должны быть необходимыми в демократическом обществе и соразмерными цели, достижение которых планируется осуществить рассматриваемыми мерами.
Ь. Требования относительно деятельности политических партий, а также контроль и надзор за га деятельностью 11. Аналогичные соображения необходимо учитывать, когда речь идет о требованиях к деятельности политических партий как предварительном условии для сохранения статуса политической партии и контроле и надзоре за ними. Большая степень автономности политических партий является основой 18 свобод объединения и ассоциации и свободы слова, защищаемых Европейской конвенцией по правам человека. Как указал Европейский суд по правам человека, Конвенция требует, чтобы вмешательство в осуществление данных прав оценивалось с учетом того, что является «необходимым в демократическом обществе». Таким образом, единственной необходимостью, которая может обосновать вмешательство в любое из таких прав, является та, которая исходит из «демократического общества». В частности, контроль над уставными и программными документами партии должен быть, в основном, внутренним, то есть осуществляться членами партии. Что касается внешнего контроля, члены партии должны иметь доступ к суду, в случае если они посчитают, что решение партийного органа нарушает его устав. В целом, должно отдаваться предпочтению судебному контролю над партиями, нежели исполнительному.
12. Другой важный аспект заключается в равном отношении к партиям со стороны государственных властей. В случае процедуры регистрации (если таковая предусмотрена национальным законодательством) государство должно действовать осторожно для того, чтобы избежать любой возможной дискриминации политических сил, которые могут рассматриваться как оппозиционные по отношению к правящей партии. В любом случае должны существовать ясные и простые процедуры обжалования любого решения и/или действия любого регистрационного органа в суде общей юрисдикции.
а1. Политические партии и выборы 16. Основной целью политических партий является участие в общественной жизни своей страны.
Выборы важны для достижения данной цели; поэтому принцип равенства партий имеет большое значение. В последние годы некоторые новые демократии утверждают, что устойчивость государства и надлежащее функционирование парламента может быть достигнуто путем ограничения количества партий, участвующих в выборах. Такое предложение представляется противоречащим европейским нормам, применяемым в отношении избирательного процесса.
18. В последние годы значение многочисленности политических партий как объединений, выражающих волю многих различных групп общества, пересматривается в положительном направлении.
«Предотвращение существования чрезмерного количества партий посредством избирательной системы являлось бы наиболее эффективным и менее неприемлемым способом, когда речь идет о политических правах. Общая тенденция заключается в том, чтобы избежать ограничения количества партий путем изменения условий, регулирующих регистрацию, так как отказ в регистрации партии часто является удобным способом для властей избавиться от оппозиционера, который скорее является раздражающим, нежели незначительным»[СВ1-ЕЦ2002)1, гл. ПАЛ].
19. В некоторых государствах-участниках партии могут утратить статус «политической партии», если они не выдвигают кандидатов на участие в национальных выборах. Если надлежащим образом применять положения статьи 10 и 11 к тому, что является «необходимым в демократическом обществе», им должно позволяться продолжить свою деятельность в рамках общего законодательства об объединениях.
е. Партии на местном и региональном уровнях 20. Государства-участники не должны ограничивать право на объединение в политическую партию объединением на национальном уровне. Должна предусматриваться возможность создавать партии на региональном и местном уровнях, поскольку некоторые группы граждан могут иметь намерение объединяться в группы, которые будут осуществлять деятельность на местном и региональном уровнях и участвовать в региональных и местных выборах. Однако некоторые новые демократические системы считают такой широкий подход к свободе объединения преждевременным в контексте их усилий обеспечить целостность государства. Такое мнение можно понять, но до наложения каких-либо ограничений необходимо тщательно рассмотреть принцип соразмерности и того, что является «необходимым в демократическом обществе».
19 59. В Отчете об участии политических партий в выборах (Оос. СОЬ-АО(2006)025, от 14 июня 2006 г.) указано следующее:
«15. Как явным образом было признано в некоторых Конституциях и Европейским судом по правам человека, политические партии являются важнейшими инструментами участия в демократических процессах. По сути, само понятие политической партии основано на цели участия «в управлении государственными делами путем представления кандидатов для участия в свободных и демократических выборах». Таким образом, они являются особым видом объединения, которое во многих странах подлежит регистрации для участия в выборах или государственном финансировании.
Данное требование о регистрации было одобрено, как, по существу, не противоречащее свободе объединения, в том случае, если условия регистрация не являются слишком обременительными. Кроме того, требования о регистрации сильно отличаются в разных странах: они могут включать, например, организационные условия, требование о минимальном объеме деятельности партии, праве участия в выборах, достижении определенного количества голосов. Однако некоторые предварительные условия для регистрации политических партий, существующие в нескольких государствах-участниках Совета Европы, требующие определенной территориальной представленности и минимального количества членов для их регистрации, могут создавать проблемы в свете принципа свободы объединения в политические партии».
60. Кроме того, в Докладе под названием «Комментарии по законопроекту о политических партиях Молдовы», одобренном Венецианской комиссией на 71-ом пленарном заседании (Оос. СОЬ-АО(2007)025, от 8 июня 2007 г.), Венецианская комиссии подвергла критике требования, содержащиеся в молдавском законопроекте, о том, что политическая партия должна иметь не менее пяти тысяч членов в не менее чем половине административно- территориальных единиц, при этом в каждой из таких административно- территориальных единиц должно постоянно проживать не менее 150 членов партии. Она сочла данные требования чрезвычайно высокими по сравнению с другими демократическими системами в Западной Европе и почти невыполнимыми каким-либо местным объединением. В другом докладе в отношении Молдовы Венецианская комиссия раскритиковала законодательное требование о том, что политические партии должны представлять для проверки списки членов каждый год. В соответствующей части данного доклада под названием «Совместные рекомендации по избирательному праву и управлению избирательным процессом в Молдове Европейской комиссии за демократию через право и Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ» (Оос. СОЬ-АО(2004)027 от 12 июля 2004 г.) указано следующее;
«51. Молдова зашла слишком далеко во регистрации политических взглядов, в части того, что каждый год необходимо представлять списки членов партий, Сложно найти этому объяснение. После того, как партия была зарегистрирована и участвовала в выборах, результаты выборов могли быть достаточным доказательством ее поддержки. Допускается только необходимость повторной регистрации для партий, которые никогда не получали поддержку во время выборов. Предоставление партийных списков правительству, в случае если партия получила места в Парламенте в ряде муниципальных образований или районов, представляется в лучшем случае излишне бюрократическим, в худшем - оскорбительным.
52. Кроме того, требование о поддержке по всей стране является дискриминационным по отношению к региональным партиям».
61. Венецианская комиссия также приняла «Свод рекомендуемых норм при проведении выборов» (Оос. СОЬ-АО(202)23, от 30 октября 2002 г.). Пояснительный доклад к Кодексу практики в соответствующей части предусматривает следующее:
«63. Стабильность избирательного законодательства имеет важнейшее значение для укрепления авторитета избирательного процесса, который сам по себе жизненно важен для укрепления демократии. Частое изменение норм - особенно сложных - может вводить избирателя в заблуждение.
Прежде всего, это приводит к тому, что избиратели - обоснованно или необоснованно - делают вывод, что избирательный закон является лишь инструментом в руках власть имущих и что их собственный голос мало влияет на результаты выборов.
20 64. Однако на практике следует защищать не столько стабильность базовых принципов (их, собственно, никто особенно и не оспаривает), сколько стабильность некоторых конкретных норм избирательного законодательства, особенно тех норм, которые регулируют саму избирательную систему, состав избирательных комиссий и определение границ избирательных участков. Зачастую обоснованно или необоснованно - считается, что эти три элемента оказывают решающее влияние на результаты выборов, поэтому необходимо избегать не только манипулирования в интересах партии, находящейся у власти, но и даже намека на такое манипулирование.
65. Проблема заключается не в том, что нельзя изменять систему голосования, ибо всегда есть возможность сделать ее более совершенной, а в том, что нельзя делать это часто и накануне (менее чем за год до) выборов. Даже когда не ставится цель сознательного манипулирования, создается впечатление, что изменения продиктованы непосредственными политическими интересами партии властей».
Б. Материалы сравнительно-правового анализа 62. Суд провел сравнительный анализ законодательства двадцати одного государстваучастника Совета Европы. Тринадцать из этих государств предусматривают требование о минимальной численности политических партий. В частности, чтобы быть зарегистрированными политическим партиям необходимо доказать, что у них есть определенное количество членов-основателей. Требование о минимальной численности варьируется от 30 в Турции и 100 в Хорватии до 5 000 в Молдове и 25 000 в Румынии.
Пять стран (Австрия, Франция, Германия, Италия и Испания) не предусматривают никакого требования о минимальной численности политических партий. Три другие страны, не устанавливая требования о численности как таковой, осуществляют регистрацию политической партии при условии предоставления определенного количества подписей в ее поддержку (5 000 в Финляндии и Норвегии и 10 000 в Украине).
Только в двух странах существует законодательное требование о том, что политическая партия должна создать региональные отделения в определенном количестве регионов (более чем в половине регионов в Украине и во всех регионах в Армении).
Законодательство двух других стран требует, чтобы у политических партий были члены, постоянно проживающие в определенном количестве регионов (не менее чем сто пятьдесят членов более чем в половине регионов в Молдове и не менее чем семьсот членов не менее чем в восемнадцати регионах в Румынии).
63. Также необходимо отметить, что из двадцати одной страны, изученной Судом, законодательство только двух стран (Латвии и Украины) предусматривает право выдвигать кандидатов только от политических партий и их коалиций. Законодательство всех других рассмотренных стран позволяет выдвигать кандидатов от объединений граждан или допускает самовыдвижение.
64. Суд также изучил доклад, одобренный Венецианской комиссией, о создании, организации и деятельности политических партий, подготовленный на основе ответов на вопросы вопросника о создании, организации и деятельности политических партий (Оос.
СОЬ-АВ (2004)004, от 16 февраля 2004 г.), в котором в соответствующей части указано следующее:
«1. Настоящий доклад подготовлен на основе ответов на вопросы Вопросника о создании, организации и деятельности политических партий, который был одобрен Подкомиссией по демократическим институтам (Венеция, 13 марта 2003 г., СОЬ-ОЕМ(2003)1геу). Вопросник является продолжением аналогичного документа, который был разослан ранее как часть процесса подготовки к принятию Руководящих принципов и Доклада о финансировании политических партий (Венеция, 9-10 марта 2001 г., СПЬ-Ш?(2001)8).
2. На этот раз ответы предоставило 42 страны. Они перечислены ниже в алфавитном порядке:
Албания, Андорра, Армения, Австрия, Азербайджан, Бельгия, Босния и Герцеговина, Болгария, Канада, Хорватия, Кипр, Чешская Республика, Эстония, Финляндия, Франция, Грузия, Германия, 21 Греция, Венгрия, Ирландия, Италия, Япония, Республика Корея, Киргизская Республика, Латвия, Лихтенштейн, Литва, Люксембург, «Бывшая Югославская Республика Македония», Мальта, Нидерланды, Польша, Румыния, Российская Федерация, Словакия, Словения, Испания, Швеция, Швейцария, Турция, Украина и Соединенное Королевство.
1.4 Проводится ли в законодательстве различие между политическими партиями местного, регионального и национального уровней? 14. Большинство стран-респондентов не проводит различия между политическими партиями на различных уровнях, независимо от того, является ли форма государственного устройства унитарной, федеративной или иной. В качестве примеров можно указать такие страны как Австрия, Греция, Финляндия, Франция, Италия, Япония, Люксембург, Мальта и Испания. Однако есть исключения.
Канада различает политические партии на федеральном и провинциальном уровне. Грузия явным образом запрещает создание политических партий на региональной или территориальной основе.
Германия не считает политическую деятельность на местном уровне в качестве нацеленной на участие в формировании воли при представлении интересов граждан, т.е. всего населения; поэтому объединения, которые ведут политическую деятельность только на местном уровне, не подпадают под понятие «политической партии» по смыслу Конституции и законодательства Германии о политических партиях.
2.2 Каковы материальные и процессуальные нормы, касающиеся создания политической партии? 22. Ряд стран имеют специальную правовую базу для деятельности политических партий и их создания.
- общую - касающуюся политической программы партии - касающуюся членов-основателей или иных лиц, которые каким-либо образом поддерживают создание партии (а также их количества, гражданства, места жительства и т. д.) 23. Некоторые страны налагают на политические партии обязанность по прохождению процедуры регистрации. Почти во всех странах, указанных в первой группе в п. 2.1, партии должны проходить процедуру регистрации или, по меньшей мере, предоставлять свои уставы в компетентные органы страны. Данная процедура обоснована необходимостью официального признания объединения в качестве политической партии, В различных странах некоторые из таких дополнительных требований могут отличаться:
6) минимальная численность (Азербайджан, Босния и Герцеговина, Канада, Хорватия, Чешская Республика, Эстония, Грузия, Германия, Греция, Кыргызстан, Латвия, Литва, Российская Федерация, Словакия и Турция);
1) подписи, подтверждающие определенную Российская Федерация, Турция и Украина);
территориальную представленность (Молдова, 24. После выполнения данных требований компетентный орган (например, Министерство юстиции) приступает к официальной регистрации. В случае с такими странами, как Австрия и Испания, устав (учредительные документы) предоставляется компетентному органу только для внесения в специальный государственный реестр.
22 3.6 Обязана ли политическая партия иметь национальные, региональные или местные отделения или представительства? 48. Законодательные требования о создании определенным образом отделений и представительств отсутствуют в Андорре, Австрии, Бельгии, Канаде, Эстонии, Финляндии, Франции, Грузии, Венгрии, Италии, Латвии, Лихтенштейне, Люксембурге, Швеции и Швейцарии. В Румынии от политических партий требуется наличие головного офиса, в Ирландии - штаб-квартиры, а в Турции - национального офиса в Анкаре. Германское законодательство требует от партий наличия региональных отделений, а в Соединенном Королевстве партия должна указать, намерена ли она вести деятельность в масштабах всей страны, в каком-либо регионе Соединенного Королевства или на местном уровне; однако это не более чем заявление о намерении, и законодательство не предусматривает юридической обязанности партии выполнять данное заявление о намерении. В Украине в течение шести месяцев с даты регистрации политическая партия должна создать и зарегистрировать региональную, городскую и районную организации в большинстве регионов Украины, в городах Киев и Севастополь и в Автономной Республике Крым.
4.2 Является ли обязательным для политических партий, например, как условие регистрации или доступа к государственному финансированию, - выставлять отдельных кандидатов или списки кандидатов на участие во всеобщих выборах на местном, региональном или национальном уровнях? -участвовать в избирательных кампаниях местного, регионального или национального уровней? - получать минимальный процент голосов или иметь определенное количество кандидатов, избранных на выборах местного, регионального или национального уровней? - осуществлять другую политическую деятельность, указанную в законодательстве? 52. Положения об участии политических партий в политическом процессе страны более обширны в странах, где существует требование о регистрации партий. Однако вопрос финансирования из государственных источников регулируется достаточно подробно в большинстве стран. Такие общие тенденции можно наблюдать в странах, предусматривающих регистрацию и финансирование партий:
(а) только партии, участвующие во всеобщих выборах, которые достигают определенного порога, могут получить государственное финансирование (Австрия, Бельгия, Босния и Герцеговина, Канада, Чешская Республика, Эстония, «Бывшая Югославская Республика Македония», Франция, Грузия, Германия, Греция, Япония, Лихтенштейн, Литва, Люксембург, Нидерланды, Польша, Российская Федерация, Испания, Словения, Швеция);
(Ь) регистрация аннулируется, если партия:
(1) не участвует в определенном количестве выборов (Армения);
(2) не получает минимальное количество голосов (Армения); или (3) не подтверждает минимальную (Эстония, Молдова, Украина);
численность и/или представленность в региональнах (с) партия исключается из официального списка партий, но может продолжить существование в качестве объединения, если она не принимает участие в определенном количестве выборов (Финляндия)...» ПРАВО I. ПРЕДПОЛАГАЕМОЕ НАРУШЕНИЕ СТАТЬИ 11 КОНВЕНЦИИ В СВЯЗИ С ОТКАЗОМ ВО ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В ГОСУДАРСТВЕННЫЙ РЕЕСТР 65. Заявитель жаловался в рамках статьи 11 Конвенции на отказ внести изменения в информацию об адресе и лицах, имеющих право без доверенности действовать от имени 23 организации, содержащуюся в Едином государственном реестре юридических лиц. Статья 11 гласит:
«1. Каждый имеет право на свободу мирных собраний и на свободу объединения с другими, включая право создавать профессиональные союзы и вступать в таковые для защиты своих интересов, 2, Осуществление этих прав не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц. Настоящая статья не препятствует введению законных ограничений на осуществление этих прав лицами, входящими в состав вооруженных сил, полиции или административных органов государства».
А. Приемлемость 66. Суд отмечает, что данная жалоба не является явно необоснованной по смыслу пункта 3 статьи 35 Конвенции. Далее он отмечает, что жалоба не является неприемлемой по каким-либо другим причинам. Таким образом, жалоба должна быть объявлена приемлемой.
Б. Существо жалобы 1. Замечания сторон (а) Заявитель 67. Заявитель утверждал, что отказ внести изменения в государственный реестр является незаконным. В частности, требование о подаче документов, аналогичных тем, которые подаются при регистрации новой политической партии, не имеют оснований в рамках национального законодательства. Из текста статьи 16 Федерального закона «О политических партиях», содержащей перечень документов, подлежащих предоставлению в регистрирующий орган (см. пункт 44 выше), следует, что она применяется только в случае первоначальной регистрации политической партии непосредственно после ее создания на учредительном съезде. Пункт 3 статьи 27 указанного закона устанавливает упрощенную процедуру уведомления о регистрации изменений в сведениях, содержащихся в реестре (см. пункт 46 выше). Закон о регистрации юридических лиц также проводит различие между первоначальной регистрацией юридического лица и регистрацией изменений в реестре, предусматривая процедуру одобрения в первом случае и процедуру уведомления - во втором (см. пункт 41). Следовательно, от заявителя без законных на то оснований требовалось предоставить для проверки в регистрирующий орган документы, перечисленные в статье 16 Федерального закона «О политических партиях». Однако он выполнил такое незаконное требование и предоставил необходимые документы.
68. Заявитель оспорил мнение властей о том, что предоставленные документы имели недочеты. В частности, он утверждал, что общепартийный съезд 17 декабря 2005 г., на котором были избраны лица, имеющие право без доверенности действовать от имени партии, и было принято решение об изменении официального адреса, был созван и проведен в соответствии с порядком, предусмотренным национальным законодательством и уставом партии. Выводы национальных властей об обратном были произвольными и не подтверждались имеющимися доказательствами.
69. Кроме того, заявитель утверждал, что отказ внести изменения в информацию о его адресе и лицах, имеющих право без доверенности действовать от имени партии, прервал его деятельность. Срок действия полномочий предыдущих лицах, имеющих право без доверенности действовать от имени организации, истек в апреле 2006 г. Поскольку власти 24 отказались зарегистрировать новых, надлежащим образом избранных на съезде лиц, имеющих право без доверенности действовать от имени организации, заявитель не смог осуществлять свою деятельность надлежащим образом. Партия не могла создавать новые региональные отделения, предоставлять годовые отчеты и иные документы, запрашиваемые органами власти, или повторно подать заявление о регистрации изменений в реестре, так как все эти действия требовали подписей лиц, имеющих право без доверенности действовать от имени организации. Более того, это не первый раз, когда органы власти признали незаконными решения, принимаемые на общем собрании заявителя. Внеочередной съезд 17 декабря 2005 г. было созван в связи с тем, что национальные власти отказались признать решения, принятые на предыдущем съезде.
Наконец, вывод властей о том, что съезд 17 декабря 2005 г. было незаконным, послужил основанием для ликвидации нескольких региональных отделений заявителя и конечной ликвидации самого заявителя. По вышеуказанным причинам, заявитель считает, что отказ властей внести изменения в реестр, по существу, представлял собой скрытую ликвидацию.
(б) Власти 70. Власти утверждали, что вмешательство в права заявителя было законным.
Федеральный закон «О политических партиях» предусматривает специальную процедуру согласования регистрации политических партий. Требование о получение разрешения на регистрацию обусловлено специальным статусом и ролью политических партий. В Федеральном законе «О политических партиях» не проводится различие между видами регистрации. Таким образом, аналогичные требования применяются в отношении регистрации вновь создаваемой политической партии и регистрации любых изменений в сведения, содержащиеся в реестре. Во всех случаях политическая партия обязана предоставить документы, перечисленные в статье 16 Федерального закона «О политических партиях» (см. пункт 44 выше), а уполномоченный орган имеет право проверить документы и принять решение об одобрении регистрации или отказе в таковой (см. пункт 5 статьи 15, пункт 1 статьи 29 и пункт 1 статьи 38 Федерального закона «О политических партиях» в пунктах 43, 45 и 53 выше). Тот факт, что данные положения позволяют толковать их по-разному не является противоречащим Конвенции. Многие законы неизбежно формулируются с использованием терминов, которые в той или иной степени, являются расплывчатыми, а их толкование и применение - это вопросы практики. Функция по вынесению решений, возложенная на суды, заключается в четком устранении таких оставшихся сомнений в толковании, учитывая изменение ежедневной практики (власти сослались на дело «Реквений против Венгрии» {КеЪёпу'г V. Нип§агу) [БП], жалоба 25390/94, § 34, ЕСПЧ 1999-111, и дело «Горжелик и другие против Польши» (ОоггеИк апй Огкегз V. РоШпс!) [БП], жалоба № 44158/98, § 65, ЕСПЧ 2004-1). Власти сделали вывод о том, что нормы национального права, регулирующие регистрацию политических партий, соответствуют требованиям доступности и предсказуемости. В любом случае заявитель обратился в национальные органы с вопросами относительно порядка регистрации, который необходимо соблюсти, и получил подробные разъяснения.
Также важно, что законность отказа в регистрации была проверена и подтверждена национальными судами. Учитывая, что вопрос толкования национального законодательства относится, в первую очередь, к компетенции национальных властей, и особенно судов, в задачи Суда не входит подмена их толкования своим собственным в отсутствие произвольного толкования с их стороны (они сослались на дело «Техедор Гарсиа против Испании» (Те]ес1ог Оагсга V. 8ршп), 16 декабря 1997 г., § 31, Обзоры постановлений и решений 1997-УШ).
71. В части обоснования отказа в регистрации государство-ответчик указывало, что национальные власти отказали в регистрации изменений в реестре, так как в документах, предоставленных заявителем, имелись существенные недостатки. Их внимательное 25 изучение показало, что съезд, на котором было принято решение об изменении официального адреса заявителя и были избраны лица, имеющие право без доверенности представлять партию, являлся незаконным. В частности, члены партии, участвовавшие в данном съезде, не были избраны в соответствии с порядком, предусмотренным законодательством и уставом заявителя. Поэтому протокол этого съезда не может служить основанием для внесения изменений в государственный реестр. Цель отказа внести изменения в реестр заключалась в том, чтобы способствовать внутрипартийной демократии и защитить права ее членов участвовать в региональных и общих собраниях и таким образом принимать участие в процессе принятия решений.
72. Власти также оспорили доводы заявителя о том, что отказ внести изменения в реестр создал препятствия для деятельности партии и привел к ее ликвидации. Они утверждали, что заявитель вел активную деятельность в 2006 и 2007 гг. В частности, партия принимала участие в региональных выборах, предоставила годовой отчет о деятельности, согласно которому она потратила более миллиона рублей в 2006 году, и ее представители участвовали в разбирательствах по делу о ликвидации. Что касается ликвидации, то соответствующее решение было принято по нескольким основаниям, которые никак не были связаны с отказом в регистрации. Также отказ в регистрации не был направлен на прерывание деятельности заявителя. Национальные органы просто осуществили законный контроль в части выполнения заявителем порядка регистрации, установленного национальным законодательством. По мнению властей, заявитель был обязан соблюдать национальное законодательство, а национальные органы были вправе и были обязаны следить за выполнением им законодательных требований и процедур. В частности, в целях защиты членов партии от принятия произвольных решений в нарушение демократических процедур, необходимо было проверить, был ли съезд партии созван и проведен в соответствии с нормами национального права.
73. Власти также подчеркнули, что отказ в регистрации не являлся окончательным.
Заявитель имел возможность исправить выявленные недочеты в документах и повторно подать свое заявление о регистрации. В частности, по требованию одной трети его региональных отделений могло быть созвано новое общее собрание, и на таком собрании могли быть избраны новые лица, имеющие право без доверенности представлять партию.
Однако заявитель не предпринял никаких действий по созыву нового съезда и исправлению недостатков, выявленных национальными органами.
74. Наконец, власти сослались на дела «Духовная община мусульман Республики Молдова против Молдовы» (Сагтиггеа ВртШаШ а МизиЫапИог дт КериЫгса МоЫоуа V.
МОЫОУО) ((реш.)> жалоба 12282/02, 14 июня 2005 г.) и «Союз по защите прав человека в Румынии против Румынии» (ВаЫап /ог "Ы$а Арагаги ВгерШгйог Оти1ш йт Котата") ({Не Ьеа$ие /ог {Не Ве/епсе о/ Нитап КщЫз т Котата) ((реш.), жалоба № 28973/95, 30 октября 1997 г.), в которых отказ в регистрации объединения, которое не выполнило порядок регистрации, признан соответствующим статьям 9 и 11 Конвенции.
2. Оценка Суда (а) Общие принципы 75. Суд напоминает, что право сознавать объединение является неотъемлемой частью права, указанного в статье 11 Конвенции. То, что граждане должны иметь возможность создавать юридическое лицо для осуществления совместной деятельности в общих интересах является одним из наиболее важных аспектов права на свободу объединения, без которого право было бы лишено какого-либо смысла. То, как национальное законодательство закрепляет данную свободу и ее практическое осуществление властями, говорит о состоянии демократии в соответствующей стране (см. дело «Сидиропулос и другие против Греции» (8Шггорои1о8 апа10{Негз V. Сгеесе), постановление от 10 июля 1998 г., Обзоры постановлений и решений 1998-ГУ, § 40).
26 76. Свобода объединения, тем не менее, не является абсолютной; необходимо признать, что если общественное объединение вследствие своей деятельности или намерений, о которых оно явным или подразумеваемым образом объявило в своей программе, подвергает риску/опасности государственные институты или права и свободы других лиц, статья 11 Конвенции не лишает государства возможности защищать эти институты и этих лиц. Однако такое право должно использоваться с осторожностью, так как исключения из нормы о свободе объединения должны толковаться ограничительно;
такие ограничения могут быть обоснованы только убедительными и неопровержимыми доводами. При определении того, существует ли необходимость в смысле пункта 2 статьи 11 Конвенции, государства имеют лишь ограниченные пределы усмотрения, которые находятся под строгим европейским контролем, который охватывает и право, и правоприменительные акты, в том числе акты независимых судов (см. вышеуказанное дело «Горжелик и другие», §§ 94 и 95; вышеуказанное дело Сидиропулоса, § 40; и дело «Станков и Объединенная македонская организация «Илинден» против Болгарии» (8{апкоу апй (Не 11т1ей Масейоп'шп Ог^аттИоп Шпйеп V. Ви1%агга\ жалобы 29221/95 29225/95, § 84, ЕСПЧ 2001-ГХ).
77. Когда Суд проводит тщательное исследование, его задачей является не подмена мнения соответствующих национальных властей своей точкой зрения, а рассмотрение решений, которые они приняли, осуществляя свои полномочия. Это не означает, что ему необходимо выяснить, осуществило ли государство-ответчик такое полномочие обоснованно, внимательно и добросовестно; он должен рассматривать вмешательство, о котором заявлено в рамках жалобы, в целом и определить, было ли оно «соразмерным преследуемой законной цели», и являются ли основания, приведенные национальными властями в оправдание такового, «надлежащими и достаточными». При этом Суд должен удостовериться в том, что национальные власти применили стандарты, соответствующие принципам, закрепленным в Конвенции, и, кроме того, мотивировали свои решения надлежащей оценкой соответствующих фактов (см. дело «Объединенная коммунистическая партия Турции против Турции» (11пЫей СоттипШ РаМу о/Тигкеу апй 0{Нег8 V. Тигкеу), 30 января 1998 г., § 47, Обзоры постановлений и решений 1998-1, и дело «Партидул Комунистилор (Непечеристи) и Унгуряну против Румынии» [РагМи! СотпипШИог (ИересегШг) апй Ш%игеапи V. Кошата\ жалоба 46626/99, § 49, ЕСПЧ 2005-1 (выдержки)).
78. Суд также неоднократно признавал важную роль, которую играют политические партии в рамках демократического строя, пользуясь свободами и правами, закрепленными в статьях 11 и 10 Конвенции. Политические партии являются формой объединения, необходимой для надлежащего функционирования демократии. Учитывая роль политических партий, любое действие, предпринятое против них, затрагивает как свободу на объединение, так и демократию в соответствующем государстве (см. дело «Рефах Партией (Партия благоденствия) и другие против Турции» (Ке/аН РагШг ({Не Ше1/аге Раг{у) апй 0{Нег8 V. Тигкеу) [БП], жалобы № 41340/98, 41342/98, 41343/98 и 41344/98, § 87, ЕСПЧ 2003-11, и вышеуказанное дел Объединенной коммунистической партии Турции, §25).
(б) Применение указанных принципов к настоящему делу 79. Суд отмечает, что 17 декабря 2005 г. заявитель провел общее собрание, на котором были избраны ортаны управления партии и лица, имеющие право без доверенности представлять партию, а также было принято решение об изменении ее официального адреса. Затем он подал в уполномоченный орган заявление о внесении изменений в государственный реестр в установленном национальным законодательством порядке.
Компетентный орган обязал заявителя предоставить тот же пакет документов, который требовался для регистрации вновь создаваемой политической партии. Затем он отказал во 27 внесении изменений в реестр, постановив на основе документов, поданных заявителем, что общее собрание было незаконным.
80. Сторонами не оспаривалось, что отказ внести изменения в государственный реестр явился вмешательством в права заявителя в рамках статьи 11 Конвенции (ср. дело «СвятоМихайловская Парафия против Украины» (8ууа(о-МукНау1п^ка Рага/гуа V. 11кгате)9 жалоба № 77703/01, § 123, 14 июня 2007 г.). Суд соглашается с доводом заявителя о том, что отказ в регистрации изменений, касающихся лиц, имеющих право без доверенности представлять партию, неблагоприятно отразился на ее деятельности. Отказав в признании решения съезда 17 декабря 2005 г. и лиц, имеющих право без доверенности представлять партию, избранных в рамках данного съезда, органы государственной власти несомненно создали серьезные препятствия для повседневной деятельности заявителя. Несмотря на то, что нет никаких доказательств, подтверждающих довод заявителя о том, что его деятельность была фактически парализована в результате отказа во внесении изменений в реестр, не может быть сомнений в том, что она была прервана в значительной мере невозможностью для лиц, имеющих право без доверенности представлять партию, действовать от ее имени.
81. Необходимо определить, было ли вмешательство в права заявителя «предусмотрено законом», «преследовало ли оно законную цель» и было ли оно «необходимым в демократическом обществе».
82. Суд рассмотрит сначала довод заявителя о том, что требование регистрирующего органа предоставить тот же пакет документов, который требовался для регистрации вновь создаваемой политической партии, и его отказ внести изменения в государственный реестр вследствие наличия недостатков в данных документах не имело оснований в национальном законодательстве, В этой связи Суд напоминает, что согласно его устоявшейся прецедентной практике выражение «предусмотрено законом» требует, чтобы оспариваемое действие имело основание в рамках национального законодательства, а также, чтобы законы были сформулированы с достаточной точностью, чтобы позволить гражданину предвидеть последствия, к которым может привести данное действие, и вести себя соответственно (см., в качестве классического источника, дело «Сандей Тайме против Соединенного Королевства (№ 1)» (Випйау Тгтез V. {Не ИпИей Кгщйот (по. 1), постановление от 26 апреля 1979 г., Серия А № 30, § 49).
83. Суд отмечает, что национальное законодательство является весьма неточным в части определения порядка, которому необходимо следовать в случае регистрации изменений в реестре. В противоположность весьма подробным положениям о регистрации вновь создаваемой партии, порядок регистрации изменений не является определенным.
Федеральный закон «О политических партиях» и Федеральный закон «О государственной регистрации юридических лиц..,» не указывают, какие документы, за исключением стандартного заявления, подлежат представлению со стороны политической партии для регистрации изменений, и явно не устанавливают полномочие регистрирующего органа проверять такие документы и отказывать в регистрации (см. пункты 41 и 46 выше), 84. Для обоснования требования о предоставлении того же пакета документов, который требуется при регистрации новой политической партии, и полномочий регистрирующего органа отказать в регистрации, если данные документы являются неполными или имеют недостатки, национальные суды сослались на пункт 7 статьи 32 Федерального закона «О некоммерческих организациях» (см. пункт 42 выше). Однако Суд отмечает, что пункт 7 был добавлен в статью 32 10 января 2006 г. и вступил в силу с 16 апреля 2006 г., тогда как решения об отказе во внесении изменений в реестр были приняты 16 января и 4 апреля 2006 г. Суд удивлен ссылкой национальных судов на положение, которое не имело законной силы в соответствующее время, и которое, следовательно, не могло служить законным основанием для отказа во внесении изменения в государственный реестр.
28 85. Учитывая, что никакой другой законодательный документ или положение, устанавливающие порядок регистрации изменений в реестре, не были указаны в рамках разбирательств на национальном уровне, Суд не может признать, что национальное законодательство сформулировано с достаточной точностью, позволяющей заявителю знать заранее, какие документы он должен предоставить, и каковы будут неблагоприятные последствия того, что предоставленные документы могут быгь признаны регистрирующим органом имеющими недостатки. Суд считает, что действия со стороны регистрирующего органа в рамках настоящего дела не имели достаточно четкого законного основания.
86. Принимая во внимание вышеизложенный вывод, нет необходимости рассматривать, было ли вмешательство соразмерным какой-либо преследуемой законной цели. Однако в рамках настоящего дела Суд, тем не менее, указывает, что он не может согласиться с доводом властей о том, что вмешательство в свободу заявителя на объединение было «необходимым в демократическом обществе».
87. Основанием для отказа внести изменения в реестр был вывод уполномоченного органа о том, что съезд 17 декабря 2005 г. был созван и проведен в нарушение порядка, предусмотренного уставом заявителя. Суд согласен с тем, что в некоторых случаях пределы усмотрения государств могут включать право вмешиваться - с учетом соблюдения принципа соразмерности - во внутреннюю организацию и деятельность объединения в случае несоблюдения обоснованных юридических формальностей в отношении его создания, деятельности или внутренней организационной структуры (см., например, дело «Эртан и другие против Турции» (ЕгШп апй ОхИег$ V. Тигкеу) (реш.), жалоба № 57898/00, 21 марта 2006 г.; вышеуказанное дело Духовной общины ...; и вышеуказанное дело Союза...) или в случае серьезного и продолжительного внутреннего конфликта в рамках объединения (см. «Святой синод Болгарской христианской церкви (митрополит Иннокентий) и другие против Болгарии» (Но1у Бупой о/ {Не Ви1%аг'шп ОнНойох СНигсН (Ме{гороШап ЫокепИу) апй 0{Иег$ у. Ви^апа), жалобы № 412/03 и 35677/04, § 131, 22 января 2009 г.). Однако власти не должны вмешиваться во внутриорганизационное функционирование общественных объединений в такой чрезмерной степени для обеспечения выполнения объединением каждой отдельной формальности, указанной в его собственном уставе (см. дело ««Тебиети Мюхафизе Джемиети» и Исрафилов против Азербайджана» (ТеЫеИ МйНа^гхе СетгууеН апйкга^г^ V.
АгегЬауап), жалоба № 37083/03, § 78, ЕСПЧ 2009-...).
88. В рамках настоящего дела регистрирующий орган обнаружил нарушения при избрании делегатов общего съезда от региональных отделений, сделав вывод о том, например, что некоторые региональные конференции были созваны неуполномоченными на то лицами или органами; на других региональных конференциях не было кворума; в протоколах нескольких региональных конференций не были указаны имена участников, а некоторые участники не являлись членами партии-заявителя. Суд не усматривает оснований для регистрирующего органа вмешиваться во внутреннюю деятельность заявителя в такой степени. Он отмечает, что в национальном законодательстве нет никаких подробных положений и процедур по созыву региональных конференций или избранию делегатов на общий съезд. Оно также не устанавливает никаких требований относительно протоколов таких заседаний. Суд считает, что определение порядка, в соответствии с которым созываются съезды, должно оставаться на собственное усмотрение общественного объединения. Аналогичным образом, в первую очередь, объединение и его члены, а не государственные органы, должны сами обеспечивать выполнение данных формальностей в порядке, установленном в его уставе (см.
вышеуказанное дело «Тебиети Мюхафизе Джемисти» и Исрафилов, § 78, см. также Руководящие принципы и Пояснительный доклад Венецианской комиссии по законодательству о политических партиях: отдельные вопросы в пункте 58 выше). В отсутствие каких-либо жалоб со стороны членов партии-заявителя на организацию 29 общего съезда 17 декабря 2005 г. или региональных конференций до него Суд не убежден доводом властей о том, что вмешательство государственных органов во внутренние дела заявителя было необходимым в целях защиты прав членов партии-заявителя.
89. С учетом вышеизложенного Суд делает вывод о том, что, отказав во внесении изменений в государственный реестр, национальные власти вышли за пределы какой-либо законной цели и вмешались во внутреннюю деятельность заявителя способом, который не может рассматриваться как законный и необходимый в демократическом обществе.
90. Следовательно, имело место нарушение статьи 11 Конвенции, II. ПРЕДПОЛАГАЕМОЕ НАРУШЕНИЕ СТАТЬИ 11 КОНВЕНЦИИ В СВЯЗИ С ЛИКВИДАЦИЕЙ ЗАЯВИТЕЛЯ 91. Заявитель жаловался в связи с ликвидацией партии по причине невыполнения требований о минимальной численности и региональной представленности. Он ссылался на статью 11 Конвенции.
А. Приемлемость 92. Суд отмечает, что данная жалоба не является явно необоснованной по смыслу пункта 3 статьи 35 Конвенции. Далее он отмечает, что жалоба не является неприемлемой по каким-либо другим причинам. Таким образом, жалоба должна быть объявлена приемлемой.
Б. Существо жалобы 7. Замечания сторон (а) Заявитель 93. Заявитель, во-первых, утверждал, что требования о минимальной численности и региональной представленности не являются оправданными в рамках второго пункта статьи 11 Конвенции. В частности, они являются необоснованными и не преследуют никакой законной цели. Применение таких требований к политическим партиям не может быть оправдано интересами национальной безопасности или общественного порядка. Они также не являются необходимыми для предотвращения беспорядков и преступлений или для защиты прав и свобод других лиц.
94. Далее заявитель оспаривал выводы, сделанные национальными властями и судами.
Он утверждал, что проверки численности членов партии были проведены властями формально. Проверки не были систематическими и не проводились согласно какой-либо единой методологии или четко определенному набору правил, установленных законом.
Членам партии-заявителя задавались вопросы по телефону об их членском статусе, а некоторым из них власти угрожали. Власти требовали от региональных отделений предоставления бесчисленного количества документов, разных для каждого регионального отделения. Разбирательства по делу о ликвидации не были состязательными, так как заявителю не дали возможности представить доказательства, указывающие на количество членов. Заявитель настаивал на том, что у него 63 926 членов и 57 региональных отделений, 51 из которых имели более 500 членов. Поэтому он выполнил законодательные требования о минимальной численности и региональной представленности.
95. В заключение заявитель утверждал, что ликвидация партии не только нарушила свободу объединения, но и ограничила свободу участия в выборах, так как согласно российскому законодательству политические партии являются единственным видом 30 общественного объединения, которое имеет право выставлять кандидатов на выборы в органы государственной власти.
(б) Власти 96. Власти утверждали, что вмешательство было осуществлено в соответствии с законом, в частности, в соответствии пунктом 2 статьи 3 с соответствующими изменениями и статьей 41 Федерального закона «О политических партиях» и статьей 2 Федерального закона о внесении в него изменений (см. пункты 33, 33 и 54 выше). В частности, вышеуказанные положения требовали, чтобы к 1 января 2006 г. все политические партии увеличили общее количество своих членов до 50 000 человек, а членов в региональных отделениях до 500 человек. Из этих положений закона также следует, что если партия не увеличит количество своих членов, то она должна быть реорганизовала в общественное объединение или ликвидирована. Применимое национальное законодательство является доступным и сформулировано с использование четких терминов, поэтому заявитель мог предвидеть, что невыполнение вышеприведенных требований приведет к его ликвидации.
97. Для обоснования применения требований о минимальной численности и региональной представленности к политическим партиям власти сослались на их особый статус и роль как объединений, участвующих в выборах и представляющих интересы граждан в государственных органах. Они утверждали, что данные требования преследуют законную цель защиты конституционных основ Российской Федерации и прав и законных интересов других лиц. Их «необходимость» была подтверждена Конституционным Судом Российской Федерации (см. пункты 55 и 56 выше). В частности, требования о минимальной численности и региональной представленности способствовали процессу консолидации политических партий, создавали предпосылки для создания больших сильных партий, препятствовали чрезмерному разделению парламента и тем самым обеспечивали нормальное функционирование парламента и стабильность политической системы. Эти требования не носят дискриминационного характера, поскольку не препятствуют выдвижению разнообразных политических программ и в равной мере распространяются на все политические партии, независимо от изложенных в их уставе идеологии, целей и задач, и не посягают на само существо права граждан на свободу объединения, так как политические партии, которые не выполняют данное требование, имеют возможность реорганизоваться в общественные объединения. Власти также заявили, что особенности социально-политической ситуации, действующей в современной России должны приниматься во внимание при определении обоснованности требований, применяемых к политическим партиям (они сослались на дело «Игорь Артемов против России» (реш,), жалоба № 17582/05, 7 декабря 2006 г,).
98. Кроме того, власти настаивали на том, что свобода объединения не является абсолютной. Политические партии обязаны соблюдать национальное законодательство, и органы власти вправе наблюдать за их деятельностью для обеспечения выполнения ими законодательных требований. Поскольку заявитель нарушил требования о минимальной численности и региональной представленности и тем самым нарушил права и интересы тех партий, которые выполнили требования, существовала необходимость в ликвидации партии-заявителя. Ликвидация не была автоматической, так как у заявителя была возможность сделать выбор: привести количество своих членов и региональных отделений в соответствие с измененным законом для сохранения статуса политической партии, либо реорганизоваться в общественное объединение. Однако заявитель не воспользовался таким правом выбора и поэтому подлежал ликвидации. Также примечательно, что заявитель не был ликвидирован или запрещен в связи с ведением экстремистской деятельности. Таким образом, он мог создать новую партию под тем же названием. Члены заявителя могли создать новую партию или вступить в другую действующую партию.
31 99. Наконец, власти утверждали, что разбирательства по делу о ликвидации были справедливыми и состязательными, и национальные суды рассмотрели и оценили доказательства, представленные сторонами, и сделали обоснованные выводы.
2 Оценка Суда 100. Стороны согласны с тем, что ликвидация заявителя составляла вмешательство в его права в рамках статьи 11 Конвенции. Не оспаривается, что вмешательство было «предусмотрено законом», в частности, пунктом 2 статьи 3 и пунктом 3 статьи 41 Федерального закона «О политических партиях», а также пунктами 1 и 4 статьи 2 Федерального закона о внесении в него изменений (см. пункты 33, 34 и 54 выше).
101. Суд также отмечает, что власти и Конституционный Суд ссылались на несколько целей в обоснование ликвидации заявителя в связи с невыполнением требований о минимальной численности и региональной представленности; в частности, на необходимость защиты демократических институтов и конституционных основ Российской Федерации, сохранения ее территориальной целостности и гарантирвания прав и законных интересов других лиц (см. пункты 55, 56 и 97 выше). Суд полагает, что защита территориальной целостности тесно связана с защитой «национальной безопасности» (см., например, вышеуказанное дело Объединенной коммунистической партии Турции, § 40), тогда как защита демократических институтов и конституционных основ государств связана с «предотвращением беспорядков»; понятие «порядок» по смыслу французской версии статьи 11, предусматривающей «институциональный порядок» (см. дело «Баскская националистическая партия - региональная организация «Ипарральде» против Франции» (Ва^ие ЫаНопа1Ш Раг{у - 1рагга!йе Яе§гопа1 Ог§атзаИоп V. Ргапсе), жалоба № 71251/01, § 43, ЕСПЧ 2007-УП, и, с учетом соответствующих изменений, вышеуказанное дело «Горжелик и другие», § 76). Суд готов согласиться с тем, что оспариваемые законодательные требования и ликвидация заявителя в связи с невыполнением таковых были направлены на защиту национальной безопасности, предотвращение беспорядков и гарантирование прав других лиц и, таким образом, преследовали законные цели, изложенные во втором пункте статьи 11 Конвенции.
102. Суду остается определить, было ли вмешательство «необходимым в демократическом обществе». Суд напоминает, что с учетом важнейшей роли политических партий для надлежащего функционирования демократии исключения, перечисленные в пункте 2 статьи 11 должны, если речь идет о политических партиях, толковаться ограничительно; только убедительные и неопровержимые основания могут обосновать ограничения такой свободы объединения партий (см. прецедентную практику, изложенную в пунктах 76-78 выше). Также важно, что вмешательство, рассматриваемое в рамках настоящего дела, было радикальным: партия-заявитель была ликвидирована незамедлительно. Такая решительная мера требует очень серьезных оправдывающих оснований для того, чтобы она рассматривалась в качестве соразмерной преследуемой законной цели; она будет обоснована только в наиболее серьезных случаях (см. дело «Объединенная македонская организация «Илинден» и другие против Болгарии» (ТНе ШНей Масейотап Ог^атзаНоп Шпйеп - Р1КШ апй ОЛеп V. Ви1%апа), жалоба № 59489/00, § 56,20 октября 2005 г. с последующими ссылками).
103. Прежде всего, Суд отмечает, что партия-заявитель, созданная в 1990 г., является одной из старейших российских политических партий. Ни ее устав, ни ее программа не содержали каких-либо положений, которые бы позволили предположить, что она не является демократической партией. Никогда не утверждалось, что в течение семнадцать лет своей деятельности она когда-либо использовала незаконные или недемократические методы, призывала к применению насилия для подрыва демократической и многопартийной политической системы России или преследовала цели, которые носили расистский характер или могли нарушить права и свободы других лиц. Единственным 32 основанием для ликвидации было невыполнение партией требований о минимальной численности и региональной представленности.
104. Суд должен определить, была ли ликвидация заявителя вследствие невыполнения таких требований соразмерной законным целям, указанным властями. Однако сначала Суд определит, способна ли предусмотренная в национальном законодательстве возможность реорганизации в общественное объединение компенсировать те отрицательные последствия, которое имело вмешательство властей.
(а) Возможность реорганизации в общественное объединение 105. Суд отмечает довод властей о том, что заявителю была предоставлена возможность реорганизоваться в общественное объединение. Однако Суд уже признавал недопустимым принуждать общественное объединение к существованию в организационно-правовой форме, функционировать в рамках которой основатели и члены объединения не собирались. При этом Суд указал, что применение такого подхода ограничивает свободу объединения основателей и членов организации, так как объединение в желаемой ими организационно-правовой форме фактически бы не существовало или не имело практического значения (см. дело «Жечев против Болгарии» (гНесНеу V. Выдана), жалоба № 57045/00, § 56, 21 июня 2007 г.).
106. Суд напоминает, что политические партии имеют особый статус. Как единственный вид объединения, который может прийти к власти, политические партии могут оказывать влияние на режим в своих странах в целом. Предлагая электорату свою общую социальную модель и обладая возможностью осуществить эти предложения, как только они придут к власти, политические партии отличаются от других организаций, которые действуют на политической арене (см. вышеуказанное дело Партии Рефах, § 87).
107. Важно, что российские политические партии являются единственными участниками политического процесса, которые могут выдвигать кандидатов для участия в выборах федерального и регионального уровней. Поэтому реорганизация в общественное объединение лишила бы заявителя возможности участвовать в выборах. Учитывая, что участие в выборах являлось одной из основных целей партии-заявителя, указанных в ее уставе (см. пункт 10 выше), статус общественного объединения не соответствовал бы им.
Суд соглашается с тем, что для заявителя было важным сохранить статус политической партии и право выдвигать кандидатов на выборах, что дозволялось при наличии такого статуса.
108. Теперь Суд должен определить на основе вышеуказанных соображений, может ли ликвидация заявителя, связанная с невыполнением им требований о минимальной численности и региональной представленности, рассматриваться в качестве необходимой в демократическом обществе. Суд поочередно рассмотрит два этих требования.
(б) Невыполнение требования о минимальной численности 109. Первым основанием для ликвидации заявителя было невыполнение партией требования о минимальной численности, которое было впервые введено в 2001 году, когда политические партии должны были иметь не менее 10 000 членов. В 2004 году необходимый минимум количества членов был увеличен до 50 000 человек. В 2009 году в национальное законодательство были вновь внесены изменения, предусматривающие постепенное сокращение минимальной численности до 40 000 человек к 1 января 2012 г.
Минимальная численность членов регионального отделения также изменялась несколько раз (см. пункты 30-39 выше), 110. Суд отмечает, что требование о минимальной численности известно в государствах-участниках Совета Европы. Законодательство, по меньшей мере, тринадцати государств устанавливает требования о минимальной численности политических партий (см. пункт 62 выше). Однако даже если нельзя вывести общеевропейского подхода к проблеме, это не может само по себе являться определяющим фактором при решении 33 соответствующего вопроса (см. дело «Кристин Гудвин против Соединенного Королевства» (СНгШте Ооойтп V, {Не ШНей Кгщйот) [БП], жалоба № 28957/95, § 85, ЕСПЧ 2002-У1). Суд отмечает, что требуемая минимальная численность, применяемая в России, являехся самой высокой в Европе. Для того чтобы проверить, является ли она пропорциональной, Суд должен оценить основания, представленные в поддержку этого требования законодателем и Конституционным Судом.
111. Пояснительная записка к проекту Федерального закона «О политических партиях», заключения комитетов Государственной Думы и постановления Конституционного Суда (см. пункты 31, 32, 55 и 56) обосновывают введение требования о минимальной численности и его последующее увеличение необходимостью усиления политических партий и ограничения их количества, во избежание нерационального расходования бюджетных средств в ходе избирательных кампаний и недопущения чрезмерного раздробления парламента и, таким образом, обеспечения стабильности политической системы.
112. Суд не убежден этими доводами. Он отмечает, что российские политические партии не имеют безусловного права на получение государственного финансирования.
Согласно национальному законодательству только те политические партии, которые участвовали в выборах и получили более 3% голосов имеют право на государственное финансирование (см. пункт 51 выше). Существование определенного количества небольших политических партий, поддерживаемых относительно небольшими группами населения, не представляет, таким образом, существенного финансового бремени для государственной казны. По мнению Суда, финансовые причины не могут служить основанием для ограничения количества политических партий и предоставления возможности существования только крупным популярным партиям.
113. Что касается второго довода, связанного с предотвращением чрезмерного раздробления парламента, Суд отмечает, что это достигается в России посредством введения избирательного порога на уровне 7% (см. пункт 50 выше), который является одним из самых высоких в Европе (см. дело «Юмак и Садак против Турции» (Уитак апй Зайаку. Тигкеу) [БП], жалоба № 10226/03, §§ 64 и 129, 8 июля 2008 г.). В этом отношении также важно, что право политической партии на участие в выборах не является автоматическим. Только те политические партии, которые имеют места в Государственной Думе или предоставили определенное количество подписей, подтверждающих широкую общественную поддержку (200 000 подписей в период событий, описываемых в жалобе заявителя, недавно сокращенное до 150 000 подписей), могут выдвигать кандидатов на выборах (см. пункт 49 выше), В данных обстоятельствах Суд не убежден тем, что для избежания чрезмерного разделения парламента было необходимым налагать дополнительные ограничения, такие как высокая минимальная численность партии, для ограничения количества политических партий, имеющих право участвовать в выборах.
114. Суд также не может согласиться с доводом о том, что только те объединения, которые представляют интересы больших групп общества могут получить статус политической партии. Он считает, что небольшие группы, представляющие меньшинство, также должны иметь возможность создавать политические партии и участвовать в выборах в целях получения мест в парламенте. Суд уже указывал, что, несмотря на то, что интересы отдельной личности и должны иногда быть подчинены интересам группы, демократия не означает, что мнение большинства должно всегда превалировать: должен достигаться баланс, который обеспечивает справедливое и надлежащее отношение к меньшинствам и избегает любого злоупотребления господствующим положением (см. вышеуказанное дело «Горжелик и другие», § 90). Выбор избирателей не должен необоснованно ограничиваться, а различным политическим партиям должна предоставляться соответствующая возможность представлять своих кандидатов на 34 выборах (см. с учетом соответствующих изменений, вышеуказанное дело «Юмак и Садак», § 108).
115. Далее Суд отмечает, что национальное законодательство требует, чтобы политические партии доказывали не только выполнение ими требования о минимальной численности на момент создания и регистрации, но и чтобы они впоследствии предоставляли годовые отчеты компетентному органу не только относительно деятельности, но в подтверждение их численного состава (см. пункт 52 выше). Органы власти также обладают правом проводить проверки раз в год и выносить предупреждения или инициировать процесс ликвидации, если политическая партия не имеет достаточного числа членов (см. пункты 53 и 54 выше). Суд не находит никакого обоснования таким мерам вмешательства, при которых политические партии подвергаются частым и тщательным проверкам и рискуют быть ликвидированными по формальным основаниям.
Если такие ежегодные проверки направлены на выяснение того, имеет ли партия действительную поддержку среди населения, то результаты выборов были бы наилучшим способом для оценки такой поддержки.
116. Суд также отмечает неопределенность, вызванную изменениями требования о минимальной численности за последние годы (см. пункт 109 выше). Обязанность по приведению численности партии в соответствие с часто меняющимся национальным законодательством наряду с регулярными проверками численного состава партии, установила несоразмерное бремя для политических партий. В этой связи Суд отмечает мнение Венецианской комиссии о том, что изменение условий получения и сохранения статуса политической партии может рассматриваться как дающее возможность необоснованно ликвидировать политические партии (см. пункт 58 выше). Он также ссылается на Кодекс практики Венецианской комиссии, который предупреждает о риске того, что частое изменение избирательного законодательства будет восприниматься, правильно или ошибочно, как попытка манипулирования законами о выборах в пользу правящей партии (см. пункт 61 выше).
117. В связи с этим Суд отмечает, что введение и последующее увеличение требования о минимальной численности было одним из аспектов политической реформы, начатой в 2001 году, среди мер которой, в частности, было поднятие уровня избирательного порога с 5% до 7% и запрет на участие в выборах избирательных блоков и независимых кандидатов (см. пункты 48 и 50 выше). Вряд ли можно сомневаться в том, что все эти меры неизбежно затронули возможности различных политических сил реально участвовать в политическом процессе, тем самым, повлияв на многопартийность. В частности, то факт, что только пятнадцать политических партий из сорока восьми смогли выполнить ужесточенные требования о минимальной численности (см. пункт 35 выше) свидетельствует о последствиях такого повышения, 118. Суд напоминает, что когда власти вводят существенные ограничения прав политических партий и, в частности, когда такие изменения оказывают разрушительное влияние на оппозицию, требование о предоставлении властями доказательств, свидетельствующих о том, что изменения являются обоснованными, становиться еще более необходимым (см., с учетом соответствующих изменений, дело «Тэнасе против Молдовы» (Татше V. МоЫога) [БП], жалоба № 7/08, § 169, ЕСПЧ 2010-...). В рамках настоящего дела никакого убедительного объяснения в отношении повышения требования о минимальной численности партии предоставлено не было.
119. В контексте вышеуказанных выводов Суд не может согласиться с мнением о том, что любое требование о минимальной численности может быть обоснованным, если только оно не допускает создание только одной политической партии (см. пункт 55 выше). По мнению Суда, требование о минимальной численности может быть обоснованным, только если оно допускает беспрепятственное создание и существование многообразия политических партий, представляющих интересы различных групп населения. Важно обеспечить доступ на политическую арену различных политических 35 партий на условиях, которые позволяют им представлять свой электорат, обращать внимание на свои озабоченности и защищать свои интересы (см., с учетом соответствующих изменений, дело «Христианская демократическая народная партия против Молдовы» (СНгШгап ВетосгаНс Реор1е 'х Раг1у V. МоШоуа), жалоба № 28793/02, § 67, ЕСПЧ 2006-И).
120. Возвращаясь к конкретным обстоятельствам настоящего дела, Суд отмечает, что партия-заявитель существовала и участвовала в выборах с 1990 года. Она скорректировала численность своих членов и прошла процедуру перерегистрации после введения в 2001 году требования о минимальной численности. Однако она была ликвидирована в 2007 году после резкого пятикратного повышения требования о минимальной численности.
Суд считает, что такая радикальная мера как ликвидация по формальным основаниям, примененная в отношении существующей длительное время и соблюдающей законодательство политической партии, такой как партия-заявитель, не может рассматриваться как «необходимая в демократическом обществе».
(в) Недостаточное количество региональных отделений 121. Вторым основание для ликвидации партии-заявителя был вывод органов власти о том, что она не имела достаточного количества региональных отделений с более чем 500 членами, как того требовали действующие на тот момент положения закона.
122. Требование о том, чтобы политическая партия имела региональные отделения в большинстве регионов России, было, как и требование о минимальной численности, впервые введено в 2001 году (см. пункт 30 выше). Из постановления Конституционного Суда от 1 февраля 2005 г. (см. пункт 55 выше) следует, что целью этого требования было предотвращение создания, деятельности и участия в выборах региональных партий, которые, по мнению Конституционного Суда, угрожали территориальной целостности и единству страны. Таким образом, Суд должен рассмотреть вопрос о том, соответствует ли запрещение региональных политических партий Конвенции.
123. Суд ранее подчеркивал, что не может быть оправдано создание препятствий для общественных объединений или политических партий только потому, что они пытаются публично обсуждать положение части населения государства или даже высказывают сепаратистские идеи, призывая к автономии или требуя отделения части территории страны. В демократическом обществе, основанном на верховенстве права, политическим идеям, оспаривающим существующий порядок, не подвергая сомнению принципы демократии, и реализация которых предусматривается мирными средствами, должно надлежащим образом позволяться быть выраженными через, помимо прочего, участие в политическом процессе. Какими бы шокирующими и неприемлемыми заявления лидеров и членов объединения не казались властям или большинству граждан, и несмотря на то, что их требования могут быть незаконными, эти обстоятельства не оправдывают ликвидацию объединения. Основополагающим аспектом демократии является то, что она должна допускать представление и обсуждение различных политических программ, даже если они ставят под вопрос то, каким образом в данный момент организовано государства, при условии, что он не вредят самой демократии (см. вышеуказанное дело Тэнасе, § 167;
вышеуказанное дело Объединенной македонской организации «Илинден» и других, §§ 5762; вышеуказанное дело Объединенной коммунистической партии Турции, § 57; и дело «Социалистическая партия и другие против Турции», 25 мая 1998, §§ 45 и 47, Обзоры 1998-Ш).
124. Суд также установил, что в рамках Конвенции может возникнуть проблема, если национальное избирательное законодательство практически исключает возможность для региональных партий быть представленными в парламенте (см. вышеуказанное дело Юмак и Садак, § 124). Поэтому важно, чтобы региональные партии могли существовать и участвовать в выборах, по меньшей мере, на региональном уровне.
36 125. Суд также принимает во внимание на руководящие принципы Венецианской комиссии, в которых требование о региональной или территориальной представленности в отношении политических партий названо проблематичным и рекомендовано, чтобы законодательство предусматривало возможность создания партий на региональном или местом уровне (см. пункты 58 и 59 выше).
126. Кроме того, Суд отмечает, что очень мало государств-участников Совета Европы запрещают региональные партии или требуют иметь определенное количество региональных или местных отделений (см. пункты 62 и 64 выше). Грузия является единственной страной, которая явным образом запрещает региональные партии. Две страны, Украина и Армения, требуют, чтобы политическая партия имела определенное количество региональных отделений, тогда как другие две страны, Молдова и Румыния, обязывают политические партии иметь членов, постоянно проживающих в определенном количестве регионов. Суд полагает, что обзор практики государств-участников Совета Европы отражает согласованное мнение о том, что создание региональных партий должно допускаться. Однако невзирая на данное согласованное мнение, может быть оправдан и другой подход, если существуют особые исторические или политические соображения, которые требуют применения более ограничительной практики (см. вышеуказанное дело Тэнасе, § 172, и, с учетом соответствующих изменений, вышеуказанное дело Партии Рефах, § 105).
127. Суд принимает во внимание ссылку Конституционного Суда на особую историкополитическую ситуацию в России, характеризующуюся нестабильностью новой установленной политической системы, перед которой стоят серьезные вызовы со стороны сепаратистских, националистических и террористических сил (см. пункт 55 выше). Суд подчеркивает особое положение России, которая относительно недавно начала процесс перехода к демократии. Суд соглашается с тем, что после распада Советского Союза в начале демократических реформ в 1991 г. действительно имела место особенная заинтересованность в том, чтобы принять меры по сохранению стабильности и обеспечению возможности создавать и укреплять неустойчивые демократические институты. Следовательно, Суд не исключает, что непосредственно после распада Советского Союза запрет на создание региональных политических партий мог быть обоснованным.
128. Однако Суд считает важным то, что запрет не был введен в 1991 году, а только в 2001 году, то есть почти через десять лет после того, как Россия начала процесс перехода к демократии. При данных обстоятельствах Суд полагает, что довод о том, что эта мера была необходима для защиты неустойчивых демократических институтов России, ее целостности и национальной безопасности, при данных обстоятельствах является не таким убедительным. Для того чтобы введение установленных властями ограничений в отношении политических партий было обоснованным, должны быть представлены особенно убедительные доводы. Однако власти не предоставили объяснений относительно того, какие озабоченности возникли в последнее время относительно региональных партий и почему такие озабоченности не существовали в ходе первых этапов демократических реформ в начале 90-х годов (см. относительно аналогичного обоснования вышеуказанное дело Тэнасе, § 174).
129. Суд полагает, что по прошествии времени общие ограничения в отношении политических партий все сложнее оправдать. Более целесообразно проводить оценку в каждом конкретном случае, принимать во внимание фактическую программу и действия каждой политической партии, а не кажущуюся угрозу со стороны определенной категории или типа партий (см. с учетом соответствующих изменений, вышеуказанное дело Тэнасе, § 175, и дело «Адамсонс против Латвии» (Айатзот V. ЬаМа), жалоба № 3669/03, § 123, 24 июня 2008 г.). По мнению Суда, помимо безусловного запрета на создание региональных партий существуют и другие меры для защиты законов, институтов и национальной безопасности России. Санкции, включая такую наиболее серьезную меру 37 как ликвидация партии, могут применяться по отношению к тем политическим партиям, которые используют незаконные или недемократические методы, подстрекают к насилию или проводят политику, которая нацелена на разрушение демократии и пренебрегает демократическими правами и свободами. Такие санкции связаны с выявлением реальной угрозы национальным интересам, в частности, с фактами, основанными на конкретной информации, а не с существованием одних только предположений, что все региональные партии представляют угрозу национальной безопасности.
130. Настоящее дело являет собой пример возможности нарушения, которое проистекает из абсолютного запрета на существование региональных партий и, кроме того, основывается на подсчете количества региональных отделений партий. Заявитель, общероссийская политическая партия, которая никогда не отстаивала региональные интересы или сепаратистские взгляды, чей устав четко указывал, что одной из ее целей являлось обеспечение единства страны и мирное сосуществование ее многонационального населения (см. пункт 10 выше), и которая никогда не обвинялась в каких-либо попытках подорвать территориальную целостность России, была ликвидирована только на формальном основании о том, что она не имела достаточного количества региональных отделений. При данных обстоятельствах Суд не понимает, каким образом ликвидация заявителя способствовала достижению одной из целей, указанных властями, в частности, предотвращению беспорядков и защите национальной безопасности или прав других лиц.
(г) Общее заключение 131. Принимая во внимание вышеизложенное, Суд считает, что национальные суды не представили «соответствующих и достаточных» оснований, чтобы оправдать вмешательство в право заявителя на свободу объединения. Ликвидация заявителя в связи с невыполнением требований о минимальной численности и региональной представленности была несоразмерной законным целям, указанным властями.
Следовательно, имело место нарушение статьи 11 Конвенции.
III. ПРЕДПОЛАГАЕМОЕ НАРУШЕНИЕ СТАТЬИ 6 КОНВЕНЦИИ 132. Заявитель жаловался в рамках пункта 1 статьи 6 Конвенции на то, что разбирательства по делу о ликвидации были несправедливыми. Однако, принимая во внимание все имеющиеся материалы, Суд считает, что они не указывают на какое-либо нарушение статьи 6. Следовательно, данная жалоба подлежит отклонению как явно необоснованная согласно пунктам 3 и 4 статьи 35 Конвенции.
IV. ПРИМЕНЕНИЕ СТАТЬИ 41 КОНВЕНЦИИ 133. Статья 41 Конвенции гласит:
«Если Суд объявляет, что имело место нарушение Конвенции или Протоколов к ней, а внутреннее право Высокой Договаривающейся Стороны допускает возможность лишь частичного устранения последствий этого нарушения, Суд, в случае необходимости, присуждает справедливую компенсацию потерпевшей стороне».
А. Ущерб 134. Заявитель требовал сумму в размере 5 990 140,98 руб. в качестве компенсации материального ущерба, в том числе 1 996 669,78 руб. в качестве расходов на проведение общего собрания 17 декабря 2005 г. и 3 993 471,2 руб. в качестве расходов, которые требовались для создания новой политической партии.
38 135. Власти утверждали, что между жалобами, поданными заявителем, и требованиями в отношении расходов, понесенных в связи с общим собранием, не было причинной связи.
Требования, касающиеся создания новой политической партии, были предполагаемыми и не были подтверждены никакими документами.
136. Суд отмечает, что заявитель не подавал никаких требований о компенсации морального ущерба. Что касается предполагаемого материального ущерба, он не усматривает никакой причинной связи между установленными нарушениями и расходами заявителя на организацию общего собрания. Требования относительно создания новой политической партии являются лишь умозрительными и не подтверждены никакими документами. Таким образом, Суд отклоняет требование о компенсации материального ущерба.
Б. Расходы и издержки 137. Ссылаясь на договоры об оказании юридических услуг, заявитель просил взыскать 433 500 руб. в счет компенсации расходов на юридические услуги, понесенных в национальных судах, и 250 000 руб. в качестве расходов, понесенных в связи с рассмотрением дела в Европейском Суде.
138. Относительно расходов, предположительно понесенных в национальных судах, власти утверждали, что договоры об оказании юридических услуг, предоставленные заявителем, относились к разбирательствам, связанным с ликвидацией региональных отделений заявителя. Поэтому они не связаны с жалобами заявителя. Требование о возмещении расходов, понесенных в Европейском Суде, являются чрезмерными.
139. Суд напоминает, что судебные издержки и расходы подлежат возмещению, только если они относятся к установленным нарушениям (см. дело «Ван де Хурк против Нидерландов» (Уап йе Нигк V. {Не Ые{Иег1апй8)> 19 апреля 1994 г., § 65, Серия А № 288). Он согласен с доводом Властей о том, что документы, представленные заявителем в подтверждение своих требований в отношении расходов на юридические услуги в национальных судах, не относятся к жалобам, рассматриваемым в рамках настоящего дела. Поэтому он отклоняет данную часть требований. С другой стороны, принимая во внимание имеющиеся документы, Суд считает необходимым присудить сумму в размере 6 950 евро в счет компенсации расходов на юридические услуги, понесенных в связи с разбирательствами в Суде, включая любой налог, который может взиматься с заявителя в связи с такой суммой.
В. Проценты за просрочку платежа 140. Суд полагает справедливым, что штрафные санкции должны быть основаны на курсе минимального кредитования, установленном Европейским Центральным банком, с добавлением трех процентных ставок.
НА ЭТИХ ОСНОВАНИЯХ СУД:
1. Объявляет большинство требований, касающихся отказа во внесении изменений в государственный реестр и ликвидации заявителя, приемлемым, а остальную часть жалобы неприемлемой;
2. Постановляет шестью голосами против одного, что имело место нарушение статьи 11 Конвенции в связи с отказом властей внести изменения в государственный реестр;
3. Постановляет единогласно, что имело место нарушение статьи 11 Конвенции в связи с ликвидацией заявителя;
39 4. Единогласно постановляет (а) что государство-ответчик обязано в течение трех месяцев со дня вступления в силу судебного постановления в соответствии с пунктом 2 статьи 44 Конвенции выплатить заявителю сумму в размере 6 950 евро (шесть тысяч девятьсот пятьдесят евро), включая возможные взимаемые налоги, в счет компенсации расходов и издержек в российских рублях по обменному курсу, действующему на дату выплаты;
(б) что с даты истечения указанного трехмесячного срока и до момента выплаты на эту сумму должны начисляться простые проценты, размер которых определяется предельной кредитной ставкой Европейского центрального банка, действующей в период неуплаты, плюс три процентных пункта;
5. Единогласно отклоняет остальные требования заявителя о справедливой компенсации.
Составлено на английском языке 12 апреля 2011 г. в соответствии с пунктами 2 и 3 правила 77 Регламента Суда.
Сорен Нильсен Председатель Нина Вайич, Секретарь В соответствии с пунктом 2 статьи 45 Конвенции и пунктом 2 правила 74 Регламента Суда, к настоящему постановлению прилагается особое мнение судьи Ковлера.
М.А.У.
8.М.
1 ЧАСТИЧНО НЕСОВПАДАЮЩЕЕ МНЕНИЕ СУДЬИ КОВЛЕРА Я согласен с окончательным выводом Палаты о том, что имело место нарушение статьи 11 Конвенции в связи с ликвидацией заявителя, и я также согласен с основной частью ее аргументации относительно этого вывода. Однако я не могу согласиться с позицией большинства по первому вопросу - об отказе Министерства юстиции зарегистрировать изменения в сведениях, содержащихся в Едином государственном реестре юридических лиц, вследствие различных упущений, включая непредоставление партией определенных документов, что привело к сомнениям по вопросу о том, был ли общепартийный съезд проведен в соответствии с законодательством и уставом партии (§ 15).
Оставляя в стороне проблему качества законодательства, регулирующего деятельность политических партий - йига 1ех, &ей 1ех я бы хотел указать, что государство-ответчик подчеркнуло, что отказ зарегистрировать партию не был окончательным и заявитель мог исправить выявленные недочеты в документах и подать свое заявление о регистрации повторно. В некоторых аналогичных ситуациях, касающихся религиозных организаций (например, дело «Саентологическая церковь г. Москвы против России», жалоба № 18147/02, постановление от 5 апреля 2007 г. и дело «Московское отделении Армии Спасения против России», жалоба № 72881/02, постановление от 5 октября 2006 г.) или местных политических организаций (дело «Президентская партия Мордовии против России», жалоба № 65659/01, решение от 5 октября 2004 г.), соответствующие объединения подали повторно свои заявления, безусловно исчерпав таким образом внутригосударственные средства правовой защиты в полном объеме. Проблема регистрации изменения сведений о существующей политической организации могла быть решена на данном этапе, если бы соответствующая организация в большей мере соблюдала процессуальные нормы. Партия-заявитель предпочла оспаривать отказ в судебном порядке после второй попытки и национальные суды постановили, что представленные ей документы не соответствовали требованиям, установленным законодательством.
Суд признавал неприемлемыми жалобы с обстоятельствами, аналогичными обстоятельствам настоящего дела (например, дело «Байсан и Союз по защите прав человека Румынии против Румынии» (Вагзап апй Ьща Арагаги ВгерШгНог ОтиЫ йт Котата у. Котата), жалоба № 28973/95, решение от 30 октября 1995 г., и дело «Духовная община мусульман Республики Молдова против Молдовы» (Сагтшгеа 8рт{иа1а а МтиШапИог йт КериЪИса МоШоуа V. МоШога), жалоба №12282/02, решение от 14 июня 2005 г.), так как заявители не выполнили требования национального законодательства.
К 2 сожалению, в рамках настоящего дела Палата не последовала прецедентной практике Суда, признав данную жалобу приемлемой и установив нарушение статьи 11 Конвенции.
Однако я согласен с моими коллегами в той части, что санкция в виде ликвидации партии после 15 лет существования вследствие ее предполагаемого (оспариваемого заявителем) невыполнения требований о минимальной численности и региональной представленности была недостаточно взвешенной и несоразмерной, и что национальные власти не представили никаких «соответствующих и достаточных» оснований, чтобы оправдать вмешательство в право заявителя на свободу объединения.