ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ № 32-В09-20
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
г. М о с к в а ^ \ февраля 2010 г.
Заместитель Председателя Верховного Суда Российской Федерации Нечаев В.И., изучив надзорную жалобу губернатора Саратовской области П.Л.
Ипатова на решение Волжского районного суда г. Саратова от 27 мая 2009г. и определение судебной коллегии по гражданским делам Саратовского областного суда от 9 июля 2009г. по делу по иску Бессарабова Леонида Ивановича к правительству Саратовской области, администрации муниципального образования «город Саратов», министерству финансов Саратовской области, комитету по финансам администрации муниципального образования «город Саратов» о признании незаконным бездействия по исполнению обязанностей по охране, защите и обеспечению прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду, признании незаконным неисполнения правительством Саратовской области и администрацией муниципального образования «город Саратов» Конституции Российской Федерации и законов Российской Федерации по обеспечению безопасности граждан от нападения на людей безнадзорных собак, компенсации морального вреда,
установил:
Бессарабов Л.И. обратился в суд с иском, указывая, что 24 февраля 2008г. на углу улиц Барнаульской и проспекта Энтузиастов в г. Саратове бездомная собака укусила его в область правой икры, в результате чего здоровью истца был причинен вред средней тяжести, выразившийся в потере трудоспособности сроком на 30 календарных дней. В течение трех месяцев он проходил антирабическую вакцинацию, находился под наблюдением врачей.
После окончания курса антирабической вакцинации ему было запрещено в течение полугода купаться, загорать, заниматься спортом, в течение года потреблять алкоголь и алкогольсо держащую продукцию. В связи с вышеизложенным, а также вследствие того, что органы исполнительной 2 власти не принимали мер, обеспечивающих безопасность граждан от нападения безнадзорных собак, он испытывал сильные физические и нравственные страдания. Просил суд обязать правительство Саратовской области в срок до 1 октября 2008г. издать нормативные акты, определяющие правила содержания домашних животных, инструкции по отлову безнадзорных животных, их содержания и источники финансирования для решения этих проблем, а также в целях обеспечения безопасности граждан от нападения безнадзорных животных. Обязать администрацию г. Саратова определить организации, обязанные осуществлять отлов и содержание безнадзорных животных за счет бюджетных средств. Взыскать в его пользу с правительства Саратовской области и администрации г. Саратова в счет компенсации морального вреда 2.000.000 руб. солидарно (т. 1 л.л.д. 3-5).
20 августа 2008г. Бессарабов Л.И. уточнил исковые требования, просил взыскать с казны Саратовской области и казны г. Саратова в счет компенсации морального вреда 2.000.000 руб. солидарно. Обязать правительство Саратовской области в срок до 1 октября 2008г. установить порядок отлова безнадзорных животных, их содержания и использования;
обеспечить исполнение Постановления Совета министров РСФСР от 23 сентября 1980г. № 449 «Об упорядочении содержания собак и кошек в городах и других населенных пунктах РСФСР» всеми юридическими и физическими лицами, включая органы власти, в полном объеме. Обязать администрацию г.
Саратова в срок до 1 октября 2008г. организовать оповещение граждан о месте нахождения организаций, осуществляющих регистрацию, перерегистрацию и лечение животных, а также отлов бродячих собак и кошек (т. 1 л.л.д. 55-56).
14 октября 2008г. Бессарабов Л.И. вновь уточнил заявленные исковые требования, просил взыскать с казны Саратовской области и казны г.
Саратова в его пользу в счет компенсации морального вреда солидарно 2.000.000 руб. Обязать правительство Саратовской области обеспечить исполнение постановления Совета министров РСФСР от 23 сентября 1980г. № 449 «Об упорядочении содержания собак и кошек в городах и других населенных пунктах РСФСР» и санитарных и ветеринарных правил «Профилактика и борьба с заразными болезнями, общими для человека и животных» всеми юридическими и физическими лицами, включая органы власти, в полном объеме. Обязать администрацию г. Саратова в месячный срок установить порядок отлова собак, находящихся на улицах города и в иных общественных местах без сопровождающего лица, и безнадзорных кошек, организовать оповещение граждан о месте нахождения организаций, осуществляющих регистрацию, перерегистрацию и лечение животных, а также отлов бродячих собак и кошек (т. 1 л.л.д. 154-155).
Определением Волжского районного суда г. Саратова от 14 октября 2008г. прекращено производство по делу в части исковых требований о понуждении к изданию нормативных правовых актов.
3 Решением Волжского районного суда г. Саратова от 14 октября 2008г. в иске отказано.
Определением судебной коллегии по гражданским делам Саратовского областного суда от 27 ноября 2008г. вышеуказанное решение отменено, дело направлено на новое рассмотрение.
12 декабря 2008г. Бессарабов Л.И. дополнил иск требованиями о признании неправомерным бездействия ответчиков в части неисполнения ими в полном объеме своих обязанностей по охране, защите и обеспечению прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду, а также увеличил требования о взыскании компенсации морального вреда до 3.000.000 руб. (т. 1 л.л.д. 238-239).
Решением Волжского районного суда г. Саратова от 14 января 2009г.
признано незаконным бездействие администрации г. Саратова по неисполнению обязанностей по установлению порядка отлова и содержанию, использованию безнадзорных животных. С администрации г. Саратова за счет казны муниципального образования взыскано в пользу Бессарабова Л.И.
90.000 руб. в счет компенсации морального вреда, расходы по оплате государственной пошлины 100 руб. и расходы по оплате услуг представителя в сумме 30.000 руб. В остальной части в удовлетворении исковых требований отказано.
Определением судебной коллегии по гражданским делам Саратовского областного суда от 26 марта 2009г. решение Волжского районного суда г.
Саратова от 14 января 2009г. отменено, дело направлено на новое рассмотрение.
5 мая 2009г. Бессарабов Л.И. уточнил и изменил свои исковые требования, просил признать незаконным неисполнение (бездействие) правительством Саратовской области и администрацией г. Саратова Конституции Российской Федерации и законов Российской Федерации по обеспечению безопасности граждан от нападения на людей безнадзорных собак. Взыскать с казны Саратовской области и казны г. Саратова в счет компенсации морального вреда 3.000.000 руб. (т. 2 л.л.д. 143-145).
Решением Волжского районного суда г. Саратова от 27 мая 2009г. с министерства финансов Саратовской области за счет казны Саратовской области в пользу Бессарабова Л.И. в счет компенсации морального вреда взыскано 30.000 руб., судебные расходы в размере 100 руб. и расходы на оплату услуг представителя 10.000 руб., а всего 40.100 руб. В удовлетворении остальной части исковых требований отказано.
Определением судебной коллегии по гражданским делам Саратовского областного суда от 9 июля 2009г. резолютивная часть решения Волжского районного суда г. Саратова от 27 мая 2009г. дополнена указанием на признание незаконным бездействия правительства Саратовской области, выразившегося в неисполнении обязанностей по проведению 4 предусмотренных действующим законодательством санитарнопротивоэпидемических мероприятий по предупреждению болезней, общих для человека и животных, в том числе мероприятий по установлению порядка отлова, содержания и использования безнадзорных собак и кошек. В остальной части решение оставлено без изменения.
Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 18 сентября 2009г. отказано в передаче надзорной жалобы правительства Саратовской области для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации.
В надзорной жалобе губернатор Саратовской области Ипатов П.Л.
просит отменить состоявшиеся по делу судебные постановления.
По запросу заместителя Председателя Верховного Суда Российской Федерации В.И. Нечаева от 19 ноября 2009 г. дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации.
При изучении доводов надзорной жалобы губернатора Саратовской области Ипатова П.Л. по материалам истребованного дела установлены основания для передачи надзорной жалобы с делом для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации.
Основаниями для отмены или изменения судебных постановлений в порядке надзора являются существенные нарушения норм материального или процессуального права, повлиявшие на исход дела, без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов (ст. 387 ГПК РФ).
Исходя из принципа диспозитивности при рассмотрении дела по существу, суд надзорной инстанции должен проверить обжалуемые вступившие в законную силу судебные постановления в пределах доводов надзорной жалобы или представления прокурора.
Вместе с тем в случае выявления допущенных судом существенных нарушений закона, не указанных в доводах жалобы, суд в интересах законности вправе выйти за пределы доводов жалобы и обратить внимание на допущенные судом существенные нарушения закона, учесть их при принятии своего решения по результатам рассмотрения надзорной жалобы.
Под интересами законности, как следует из смысла ст. 2 ГПК РФ, которые дают суду, рассматривающему дело, основания для выхода за пределы надзорной жалобы, следует, в частности, понимать необходимость обеспечить по рассматриваемому делу правильное его рассмотрение.
С учетом изложенного и в интересах законности представляется возможным и необходимым при рассмотрении надзорной жалобы губернатора 5 Саратовской области Ипатова П.Л. выйти за ее пределы и обратить внимание на допущенные судами первой и кассационной инстанций существенные нарушения норм процессуального права, не указанное в доводах жалобы.
Разрешая заявленные исковые требования, суд, руководствуясь пунктами «б», «з», «н» Конституции Российской Федерации, частью 2 стати 76 Конституции Российской Федерации, подпунктом 49 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», статями 1, 6 Федерального закона от 30 марта 1999г. № 52-ФЗ «О санитарноэпидемиологическим благополучии населения», статьей 3 Закона Российской Федерации от 14 мая 1993г. № 4979-1 «О ветеринарии», Федеральным законом от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» пришел к выводу о том, что нормативно-правовое регулирование санитарно-противоэпидемических мероприятий, к которым, в том числе относятся и вопросы отлова безнадзорных животных, отнесено к полномочиям субъектов Российской Федерации и не входит в компетенцию органов местного самоуправления.
Установив отсутствие правового регулирования по определению порядка отлова, содержания и использования безнадзорных животных со стороны правительства Саратовской области, суд пришел к выводу о наличии причинно-следственной связи между указанным бездействием ответчика и наступившими последствиями в виде причинения вреда здоровью Бессарабова Л.И., последовавшего от укуса безнадзорной собаки, и возложил обязанность по компенсации морального вреда на министерство финансов Саратовской области за счет казны Саратовской области.
Между тем, ни один из вышеприведенных нормативных правовых актов прямо не предусматривает в числе санитарно-противоэпидемических мероприятий отлов безнадзорных собак и кошек, а также не возлагает на органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации обязанность по установлению порядка отлова, содержания и использования таких животных.
Обязанность по отлову собак, находящихся на улице и в иных общественных местах без сопровождающего лица, и безнадзорных кошек, установлена Постановлением Совета Министров РСФСР от 23 сентября 1980г.
№ 449 «Об упорядочении содержания собак и кошек в городах и других населенных пунктах РСФСР», которое до настоящего времени не утратило свою силу и является действующим. Пунктом 3 названного Постановления установлено, что отлов таких собак и кошек производится в городах, рабочих, курортных и дачных поселках организациями жилищно-коммунального хозяйства, а в сельской местности - организациями потребительской кооперации при содействии органов ветеринарного и санитарного надзора, обществ охотников и рыболовов, домовых комитетов и других общественных организаций.
6 Пунктами 4.8 и 4.9 Санитарных правил СП 3.1.096-96. Ветеринарных правил ВП 13.3.1103-96 "Профилактика и борьба с заразными болезнями, общими для человека и животных", утвержденных Госкомсанэпиднадзором Российской Федерации 31.05.1996 N 11, Минсельхозпродом Российской Федерации 18.06.1996 N 23 также установлено, что собаки, находящиеся на улицах и в иных общественных местах без сопровождающего лица, и безнадзорные кошки подлежат отлову. Порядок отлова этих животных, их содержания и использования устанавливает местная администрация.
Кроме того, как указывает в жалобе заявитель, при рассмотрении дела судом не учтено, что безнадзорные животные являются объектом гражданских прав, в соответствии с частью 1 статьи 231 Гражданского кодекса Российской Федерации используются в порядке, определяемом органом местного самоуправления и в этой связи определение судьбы безнадзорных собак и кошек, предполагающее установление порядка отлова, содержания и использования, относится к полномочиям органов местного самоуправления по управлению данным видом имущества.
Следует также отметить, что мероприятия по отлову безнадзорных животных относятся не только к мерам обеспечения санитарноэпидемиологического благополучия населения, но и к мероприятиям по охране жизни и здоровья людей, осуществление которых отнесено к вопросам местного значения городского округа пунктом 32 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Также в надзорной жалобе указывается, что судебной коллегией по гражданским делам Саратовского областного суда в нарушение части 3 статьи 196 Гражданского процессуального кодекса дополнена резолютивная часть решения Волжского районного суда г. Саратова от 27 мая 2009г. указанием о признании незаконным бездействия Правительства Саратовской области в формулировке, в которой Бессарабовым Л.И. не заявлялись требования.
Определением суда кассационной инстанции резолютивная часть решения суда была дополнена указанием на признание незаконным бездействия правительства Саратовской области, выразившееся в неисполнении обязанностей по проведению предусмотренных действующим законодательством санитарно-противоэпидемических мероприятий по предупреждению болезней, общих для человека и животных, в том числе мероприятий по установлению порядка отлова, содержания и использования безнадзорных собак и кошек.
Между тем, в пункте 28 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2009г. № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» разъяснено, что принимая решение об удовлетворении заявления, суд не вправе выходить за пределы 7 рассмотренных требований. При удовлетворении заявления в резолютивной части решения суда необходимо указать:
либо на признание незаконным решения (ненормативного правового акта, решения о возложении на заявителя обязанности или решения о привлечении заявителя к ответственности) и в необходимых случаях на принятие в установленный судом срок мер для восстановления в полном объеме нарушенных прав и свобод заявителя или устранения препятствий к их осуществлению;
либо на признание незаконным действия (бездействия) и на возложение на орган или должностное лицо обязанности в течение определенного судом срока совершить в отношении заявителя конкретные действия.
Признав незаконным бездействие органа власти субъекта Российской Федерации по неустановлению порядка отлова безнадзорных животных, суд кассационной инстанции разрешил вопрос, находящийся вне его компетенции.
Согласно статье 10 Конституции Российской Федерации государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.
В силу подпункта "д" пункта 1 статьи 1 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" деятельность органов государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляется также в соответствии с принципом разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица.
В соответствии со статьей 1 Закона Саратовской области от 5 сентября 1996г. «О правительстве Саратовской области» правительство Саратовской области является постоянно действующим высшим коллегиальным органом исполнительной власти области.
По смыслу приведенных норм органы исполнительной и судебной власти самостоятельны и не вправе вмешиваться в компетенцию друг друга.
Суд не может обязать высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществить правовое регулирование, которое заключается в принятии нормативного правового акта.
Эти доводы заслуживают внимания, в связи с чем надзорную жалобу губернатора Саратовской области Ипатова П.Л. с делом следует передать для рассмотрения в судебном заседании суда надзорной инстанции.
На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 381, 383 и 384 ГПК РФ, 8
определил:
определение судьи Верховного Суда Российской Федерации от 18 сентября 2009г. об отказе в передаче надзорной жалобы правительства Саратовской области для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации отменить, надзорную жалобу губернатора Саратовской области Ипатова П.Л. с делом передать для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации.
Заместитель Председателя Верховного Суда Российской Федерации , / / / \/1/\ Л А // В.И.Нечаев