Арбитражный суд Кировской области 6 1 0 0 1 7 . г Киров.ул К Л и б к н е \ т а . 1 0 2 Именем Российской Федерации РЕШЕНИЕ г. Киров Дело № А28-2459/07-109/12 Резолютивная часть решения объявлена 26 июня 2007 года В полном объеме решение изготовлено 29 июня 2007 года Арбитражный суд Кировской области в составе:
председательствующего Хлюпиной Н.П., судей П а ш к и н о й Т.С., Вылегжаниной С В .
при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Волковой С.С, рассмотрев дело по заявлению индивидуального предпринимателя Браткова Николая Борисовича к Кировской городской Думе о признании недействующими пунктов 2.5, 2.6 Положения «Об организации обслуживания населения пассажирским транспортом в городе Кирове», утвержденного решением Кировской городской Думы от 28 апреля 2004 N 26/7 третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований, на стороне заявителя:
Управление федеральной антимонопольной службы по Кировской области третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований, на стороне ответчика:
администрация города Кирова с участием Прокуратуры Кировской области при участии в судебном заседании представителей:
заявителя: Братков Н.Б. предприниматель, Кириллов Г.В. по доверенности от 26.02.2007, Рычков Н.Б. по доверенности от 5.02.2007, ответчика: Поливанова Н.Г., консультант, юрисконсульт юридического отдела организационного управления по доверенности от 16.02.2007, третьего лица на стороне заявителя: Фуфачева И.Н., начальник отдела товарных и финансовых рынков по доверенности от 25.01.2007, Кузнецова А.М., главный специалистэксперт по доверенности от 25.01.2007, третьего лица на стороне ответчика: Вознесенская Д.А., главный специалист отдела по обеспечению участия в судах правового управления по доверенности от 30.03.2007 Прокуратуры Кировской области: Момотюк В.В., прокурор отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе, служебное удостоверение № 1230046
установил:
Индивидуальный предприниматель Братков Николай Борисович (далее - заявитель, индивидуальный предприниматель) обратился в Арбитражный суд Кировской области с требованием о признании недействующими пунктов 2.5, 2.6 Положения «Об организации обслуживания населения пассажирским транспортом в городе Кирове», утвержденного решением Кировской городской Думы от 28 апреля 2004 N 26/7 (далее - Положение), как противоречащего статьям 2, 18, 34, 55, 71, 74 Конституции Российской Федерации, статьям 1,2, 9, 10, 22, 23, 447, 448 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьям 4, 15, 16 Федерального закона «О защите конкуренции» от 28.07.2006 № 135-ФЗ, статьям 5, 7, 54 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6.10.2003 № 131-ФЗ, статьям 3, 4, 5, 9, 18, 21, 22, 28, 65 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21.07.2005 № 94-ФЗ, статьям 14, 16, 19 Федерального закона «О безопасности дорожного движения» от 10.12.1995 № 196-ФЗ.
В обоснование своего требования заявитель указывает, что пунктом 2.5 оспариваемого Положения, определяющим, что передача перевозчикам на обслуживание городских маршрутов пассажирского транспорта осуществляется на конкурсной основе в соответствии с Положением о конкурсе, и пунктом 2.6, устанавливающим оценочные критерии при проведении конкурсного отбора, нарушаются конституционные права индивидуального предпринимателя Браткова Н.Б. на свободу выбора деятельности, свободу использования своих способностей и имущества для предпринимательской деятельности, а также ограничивается право заниматься предпринимательской деятельностью в соответствии с имеющейся лицензией. Заявитель полагает, что указанные права в силу статей 51, 71 Конституции могут быть ограничены лишь федеральным законом. По причине отсутствия подобных норм на уровне федерального законодательства, оспариваемые положения нормативного акта органа местного самоуправления противоречат статьям 5, 7 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6.10.2003 № 131-ФЗ. Пункты 2.5 и 2.6 Положения приняты в нарушение запретов, адресованных органам местного самоуправления статьями 15, 16 Закона «О защите конкуренции»: принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и участвовать в соглашениях и согласованных действиях, если они приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. Анализируя соотношение норм оспариваемого нормативного правового акта и перечисленных норм, имеющих большую юридическую силу, заявитель указывает, что пункт 2.5 Положения, установив исключительно конкурсный допуск к осуществлению обслуживания городских маршрутов пассажирского транспорта, принят органом местного самоуправления с превышением полномочий, ограничивает ИП Браткова Н.Б. в правах, регулирует отношения в сфере предпринимательской деятельности, вмешиваясь в компетенцию федерального законодателя, создает дополнительные к нормам федерального законодательства ограничения для хозяйствующих субъектов к выходу на рынок услуг. По мнению заявителя, норма пункта 2.5 Положения позволяет органу местного самоуправления действиями властно-распорядительного характера самостоятельно выбирать перевозчика и заключать с ним договор, что, как указывает заявитель, лишает остальных субъектов предпринимательской деятельности, имеющих равные права, возможности заключить договор на обслуживание соответствующего городского маршрута пассажирского транспорта. Представители заявителя полагают, что передача перевозчикам на обслуживание городских маршрутов пассажирского транспорта не может осуществляться только на конкурсной основе, как это предусмотрено пунктом 2.5 Положения, так как в силу статьи 4 4 7 Гражданского кодекса Российской Федерации правом на проведение конкурса обладает собственник вещи или обладатель имущественного права либо специализированная организация. С учетом нормативного определения маршрута как установленного в процессе организации перевозок пути следования автобусов между начальным и конечным пунктами заключение договора на обслуживание маршрута невозможно путем проведения торгов. В обоснование этого же довода заявитель указывает на то, что данные отношения не подпадают под действие норм права, регулирующих муниципальный заказ, а муниципалитет ^ не выступает заказчиком в данных правоотношениях. Соответственно, заявитель, оспаривая пункт 2.5 Положения, указывает на отсутствие установленного федеральным законодательством права органа местного самоуправления на проведение конкурса при заключении договора на обслуживание городского маршрута пассажирского транспорта.
А Заявитель считает, что пункт 2.6 Положения, устанавливающий критерии, по которым отдается приоритет при проведении конкурсного отбора, должен быть признан арбитражным судом недействующим, так как не содержит оценочных показателей, не позволяют выбрать победителя. При этом критерии являются дискриминационными и нарушают равенство участников конкурса. В судебном заседании представитель заявителя пояснил, что в число указанных критериев необоснованно не включен главный критерий для потребителя услуги - стоимость и неправомерно установлен критерий, связанный с наличием у претендента подвижного состава с наименьшим сроком эксплуатации. По мнению заявителя дискриминационность критериев сводится к тому, что исходя из их содержания, в частности показателей аварийности, преимущество необоснованно отдается вновь созданным хозяйствующим субъектам.
Управление Федеральной антимонопольной службы по Кировской области (далее УФАС по Кировской области) поддерживает заявленное требование. Указывает, что порядок организации пассажирских перевозок регулируется законодательством Российской Федерации и нормативными актами Министерства автомобильного транспорта, которыми не предусмотрено проведение конкурса при выборе перевозчиков на транспортное обслуживание населения. Третье лицо в обоснование своей позиции ссылается на Порядок утверждения регулярных городских маршрутов и графиков движения общественного пассажирского транспорта города Кирова, утвержденный распоряжением главы администрации города Кирова от 22.12.2006 № 6235, пунктом 2.3 которого установлены основания для осуществления перевозки пассажиров по определенному регулярному городскому маршруту, которыми являются распоряжение главы администрации города об утверждении конкретному перевозчику графика движения по маршруту и договор об оказании услуг по перевозке пассажиров между администрацией города и перевозчиком в случаях, предусмотренных действующим законодательством. По мнению представителей УФАС по Кировской области, проведение конкурса и заключение государственного контракта с победителем возможно только по социальным маршрутам, финансирование которых осуществляется за счет средств областного бюджета, согласно Закона Кировской области от 27.12.2006 N 74-30. Следовательно, полагают, что проведение конкурса для заключения договора на оказание услуг по перевозке пассажиров между администрацией города и перевозчиком является дополнительным, не предусмотренным законом ограничением для допуска хозяйствующего субъекта на рынок, на основании чего считают заявленное требование о признании недействующими пунктов 2.5, 2.6 Положения «Об организации обслуживания населения пассажирским транспортом в городе Кирове», утвержденного решением Кировской городской Думы от 28 апреля 2004 N 26/7 подлежащим удовлетворению.
Кировская городская Дума требование не признала. В письменном отзыве от 23.03.2007, а также в дополнениях к нему от 3.05.2007, 18.05.2007, 06.06.2007 полагает спор неподведомственным арбитражному суду, так как заявитель не указал федеральный закон в качестве обоснования компетенции арбитражного суда по рассмотрению заявленного требования. Кроме того, ответчик, ссылаясь на решение Первомайского районного суда от 17.09.2004 и определение Судебной коллегии по гражданским делам Кировского областного суда от 14.10.2004, вынесенное по кассационной жалобе на указанное решение суда первой инстанции, указывает, что пункт 2.5 и отдельные нормы пункта 2.6 Положения проверялись на соответствие нормативным актам, имеющим большую юридическую силу. По мнению ответчика, заявитель в обоснование требования ссылается на обстоятельства, которые уже были предметом судебного разбирательства, а пункт 2.5 признан действующим и не может быть объектом повторного нормоконтроля. Ответчик полагает, что в соответствии с Федеральным законом от 6.10.2003 №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления наделены полномочиями по регулированию отношений в сфере транспортного обслуживания населения, а в целях обеспечения населения муниципального образования услугами транспорта с соблюдением условия о безопасности граждан вправе самостоятельно решать с каким перевозчиком им заключать договор на организацию обслуживания городского маршрута и устанавливать способ определения такого перевозчика. Указывая на отсутствие | | ' { ! ? I I ! | I | | | ! I } ' законодательных ограничений и запретов в сфере транспортного обслуживания, а также на принцип самостоятельного осуществления полномочий органами местного самоуправления по предметам своего ведения, ответчик полагает, что муниципальное образование «город Киров» вправе определять своими актами порядок организации транспортного обслуживания населения, в том числе посредством установления процедуры конкурса при заключении договоров на обслуживание городских маршрутов пассажирского транспорта, включенных в Реестр городских маршрутов пассажирского транспорта (городскую маршрутную сеть). Представительный орган местного самоуправления указывает, что проведение конкурса позволяет регулировать процесс перевозок на территории муниципального образования, определять не только конкретных перевозчиков, но и количество транспортных средств на конкретном маршруте, а также привлекать к осуществлению пассажирских перевозок наиболее квалифицированных лиц, способных обеспечить качество и безопасность предоставляемых услуг. Учитывая такие цели ответчик считает необоснованным довод заявителя об ограничении пунктами 2.5 и 2.6 Положения его конституционных прав, а также прав в сфере предпринимательской деятельности, поясняя, что из указанных заявителем норм Конституции РФ и Гражданского кодекса РФ не следует, что предпринимательская деятельность в сфере пассажирских перевозок может осуществляться перевозчиками произвольно, по их усмотрению. Ответчиком не принимается довод ИП Браткова Н.Б. о противоречии Положения в оспариваемой части Федеральному закону № 135-ФЗ 26 июля 2006 года «О защите конкуренции» по основаниям, изложенным в письменном отзыве и дополнениях к нему. Кроме того, указывается на неприменимость Федерального закона от 10.12.1995 года № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» и Федерального закона 21 июля 2005 года «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» в качестве нормативных актов, имеющих большую юридическую силу на соответствие которым арбитражному суду следует проверить оспариваемые пункты 2.5 и 2.6 Положения в силу иного предмета правового регулирования.
Администрация города Кирова считает заявленное требование необоснованным, разделяя правовую позицию и доводы ответчика.
Прокуратура Кировской области, вступившая в дело на основании части 5 статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации считает, что суду в удовлетворении требования ИП Браткова Н.Б. о признании недействующими пунктов 2.5 и 2.6 Положения надлежит отказать. Поясняет, что нормативный акт Кировской городской Думы, отдельные положения которого оспариваются заявителем, принят органом местного самоуправления в соответствии с предметом ведения и в пределах полномочий, установленных федеральным законодательством и Уставом муниципального образования «город Киров». Представитель Прокуратуры поясняет в судебном заседании, что проведение * конкурса осуществляется в целях реализации органом местного самоуправления своих полномочий по организации обслуживания пассажиров услугами транспорта общего пользования и направлено на выявление наиболее ответственных перевозчиков, способных обеспечить соблюдение нормативно установленных требований для обеспечения безопасности дорожного движения, защиты жизни, здоровья и имущества граждан. Считает, что предусмотренная п. 2.5 и 2.6 Положения возможность каждого перевозчика, имеющего лицензию принять участие в конкурсе на обслуживание городских маршрутов пассажирского транспорта исключает возможность предоставления преимуществ или * установления произвольных ограничений, а, следовательно, не усматривает противоречия норм пунктов 2.5 и 2.6 статьям 15, 16,17 Федерального закона «О защите конкуренции».
Отдельно поясняет, что антимонопольное законодательство, предъявляя специальные требования к условиям проведения конкурса не рассматривает сам конкурс как ограничение конкуренции. Разделяет довод ответчика и третьего лица на стороне ответчика о неприменимости к рассматриваемому спору Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, государственных и муниципальных нужд».
выполнение работ, оказание услуг для Изучив материалы дела, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, суд уоановил следующие фактические обстоятельства.
Решением Кировской городской Думы от 28.04.2004 № 26/7 утверждено Положение об организации обслуживания населения пассажирским транспортом в городе Кирове, которое опубликовано в газете «Кировская правда» № 55 (23813) 13 мая 2004.
Положение определяет основы организации транспортного обслуживания населения города Кирова, регулирует отношения между органами местного самоуправления, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, претендующими на осуществление пассажирских перевозок и выполняющими перевозки на территории города Кирова.
Пункт 2.5 Положения устанавливает, что одним из направлений организации пассажирских перевозок является передача перевозчикам на обслуживание городских маршрутов пассажирского транспорта на конкурсной основе в соответствии с Положением о конкурсе, утвержденным Кировской городской Думой, Пункт 2.6 Положения в редакции, действующей на дату предъявления в суд заявления, указывает, что приоритет в оценочных критериях при проведении конкурсного отбора отдается претенденту, имеющему подвижной состав с наименьшим сроком эксплуатации и с элементами повышенной комфортности для пассажиров, претенденту, гарантирующему наличие резерва подвижного состава при обслуживании маршрута в размере не менее 5% от количества автобусов (троллейбусов), предусмотренных расписанием, претенденту, имеющему наилучшие относительные показания аварийности и транспортной дисциплины, предусмотревшему наиболее удобные формы контроля за соблюдением правил дорожного движения водителями на маршрутах.
В материалы дела представлены решение Первомайского районного суда от 17.09.2004, в соответствии с которым признаны недействующим пункт 2.5 Положения и пункт 2.6 Положения в части предоставления при проведении конкурсного отбора приоритета в оценочных критериях: наиболее экономически выгодным для муниципального образования предложениям претендентов о стоимости услуг по обслуживанию маршрута, претенденту, внесшему предложения по участию в строительстве или реконструкции дорог, остановочных пунктов, а также Определение судебной коллегии по гражданским делам Кировского областного суда от 14.10.2004, согласно которому из мотивировочной и резолютивной частей решения от 17.09.2004 исключено указание о признании недействующим пункта 2.5 Положения об организации, в отношении пункта 2.6 решение оставлено без изменения.
27 октября 2004 Кировской городской Думой принято Решение № 31/30 об исключении из пункта 2.6 Положения абзацев 2 и 4, которые признаны недействующими решением Первомайского районного суда от 17.09.2004.
5 марта 2007 индивидуальный предприниматель Братков Н.Б. обратился в Арбитражный суд Кировской области с требованием о признании недействующими пунктов 2.5 и 2.6 Положения об организации обслуживания населения пассажирским транспортом в городе Кирове в редакции от 27.10.2004.
Исследовав материалы дела, заслушав пояснения представителей лиц, участвующих в деле, суд пришел к выводу, что заявленные требования не подлежат удовлетворению.
Согласно части 1 статьи 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, юридические и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующими нормативных правовых актов, принятых органами местного самоуправления, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Частью 3 статьи 191 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации определено, что дела об оспаривании нормативных правовых актов рассматриваются в арбитражном суде, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции арбитражных судов.
В соответствии со статьей 78 Федерального закона от 06.10.2003 № 131 -ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке.
Из изложенных норм следует, что к компетенции арбитражных судов отнесено рассмотрение заявлений о признании недействующими правовых актов, принятых органами местного самоуправления, в том числе и нормативных правовых актов, если такое заявление подано организацией или гражданином, которые полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Заявитель обосновывает свое обращение в суд с требованием о признании недействующими пунктов 2.5 и 2.6 Положения об организации обслуживания населения пассажирским транспортом в городе Кирове, утвержденного Решением Кировской городской Думы от 28.04.2004 № 26/7, тем, что указанные положения нормативного акта нарушают свободу выбора деятельности, свободу использования своих способностей и имущества для предпринимательской деятельности и ограничивают его право заниматься предпринимательской деятельностью в соответствии с имеющейся лицензией.
Оспариваемое Положение является нормативным правовым актом, поскольку содержит правовые нормы, устанавливающие основы организации транспортного обслуживания населения города Кирова, рассчитано на неоднократное применение и распространяется на неопределенный круг лиц; принят органом местного самоуправления и опубликован. Таким образом, суд приходит к выводу, что в силу положений пункта 1 статьи 29. части 3 статьи 191 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации данный спор подлежит рассмотрению в арбитражном суде.
В соответствии с частью 7 статьи 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если имеется вступившее в законную силу решение суда по ранее рассмотренному делу, проверившему по тем же основаниям соответствие оспариваемого акта иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, арбитражный суд прекращает производство по делу.
Анализ судебных актов, принятых Первомайским районным судом от 17.09.2004 и Судебной коллегией по гражданским делам Кировского областного суда от 14.10.2004, по итогам рассмотрения заявления Управления Федеральной антимонопольной службы по Кировской области от 13.08.2004 № 203/02 позволяет прийти к следующим выводам. Вопервых, основания оспаривания пункта 2.5, указанные в заявлении ИП Браткова Н.Б. и дополнениях к нему не совпадают с основаниями, по которым осуществлялась проверка судами общей юрисдикции первой и кассационной инстанций. Кроме того, исключение из мотивировочной части решения Первомайского районного суда выводов суда, связанных с оценкой пункта 2.5 Положения, а также исключение указанного пункта из резолютивной части решения не могут свидетельствовать о том, что указанный пункт Положения был предметом судебного нормоконтроля по существу. Во-вторых, пункт 2.6 проверялся на соответствие нормативным актам в части абзацев 2 и 4, оспаривание которых не входит в предмет требования по настоящему делу, так как указанные абазы исключены Решением Кировской городской Думы от 27.10.2004 № 31/30.
Таким образом, суд приходит к выводу об отсутствии предусмотренных частью 7 статьи 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации оснований для прекращения производства по делу и рассматривает заявленное требование по существу.
КОПИЯ) 7 Согласно пункту «и» статьи 71 Конституции Российской Федерации в ведении Российской Федерации находится только федеральный транспорт и федеральные пути сообщения. Вопросы транспортного обслуживания населения субъекта Российской Федерации не отнесены статьей 72 Конституции Российской Федерации и к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации.
Следовательно, регулирование рассматриваемых общественных отношений является предметом ведения субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
В подпункте 20 пункта 2 статьи 6 Федерального закона от 28 августа 1995 года N 154ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", который применяется как не противоречащий положениям Главы 12 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ (пункт 7 части 1 статьи 86 Федерального закона от 06.10.2003 N 131ФЗ), установлено, что в ведении муниципальных образований находится организация транспортного обслуживания населения.
В соответствии с подпунктом 7 пункта 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского округа относится создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.
В силу положений статей 1,2, 3, 4, 5, 6 Федерального закона от 10.12.1995 № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» органы местного самоуправления при организации перевозочного процесса и обеспечении его безопасности для граждан обязаны соблюдать нормы данного Федерального закона и законодательства субъектов в области безопасности дорожного движения.
Устав муниципального образования "Город Киров" (в ред. решений Кировской городской Думы от 30.08.2005 N 43/3, от 03.11.2006 N 60/1, от 29.11.2006 N 61/38) в пункте 7 статьи 8 к вопросам местного значения муниципального образования относит создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организацию транспортного обслуживания населения в границах муниципального образования. Установление порядка организации обслуживания населения пассажирским транспортом и правил пользования городским пассажирским транспортом в соответствии с подпунктом 41 пункта 5 статьи 22 Устава является полномочием Кировской городской Думы.
В силу статьи 12 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. В соответствии со статьей 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения, при этом местное самоуправления гарантируется запретом на ограничение прав местного самоуправления.
Таким образом, довод заявителя о том, что только на уровне федерального законодательства могут издаваться нормы, предусматривающие процедуру организации транспортного обслуживания в пределах соответствующих муниципальных образований, является ошибочным. При решении вопросов местного значения, каковым является организация транспортного обслуживания населения на территории определенного муниципального образования, а не перевозка пассажиров в соответствии с гражданским законодательством, органы местного самоуправления наделены полномочиями на издание муниципальных правовых актов. Органы местного самоуправления при принятии соответствующих нормативных правовых актов связаны лишь императивными требованиями федерального законодательства в регулируемой сфере.
В соответствии с пунктом 6 статьи 72 Закона РФ от 06.07.1991 N 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации» (применяются как не противоречащий Федеральному закону от 28.08.1995 N 154-ФЗ) городская администрация осуществляет контроль за работой транспортных предприятий и организаций, обслуживающих население района или города, утверждает маршруты и графики движения местного транспорта, привлекает на договорных началах к транспортному обслуживанию населения предприятия и организации, действующие на территории района или города.
В развитие данной нормы пунктом 3.2.4 Положения об организации обслуживания населения пассажирским транспортом в городе Кирове, утвержденного Решением Кировской городской Думы от 28.04.2005 № 26/7, установлено полномочие администрации города Кирова по выполнению функций организатора пассажирских перевозок, привлекая на договорных началах к транспортному обслуживанию населения предприятия и организации, действующие на территории города Кирова.
Суд считает необходимым при рассмотрении настоящего спора разграничивать понятия «договор на обслуживание городских маршрутов пассажирского транспорта» и «договор перевозки пассажира» исходя из различий предмета указанных договоров. Договор на обслуживание городских маршрутов пассажирского транспорта является по своей природе организационным договором, не поименованном в Гражданском кодексе РФ.
Соответственно, ссылка УФАС по Кировской области на противоречия Порядка утверждения регулярных городских маршрутов и графиков движения общественного пассажирского транспорта города Кирова от 22.12.2006 № 6235 и оспариваемого пункта 2.5 Положения основана на неправильном истолковании положений нормативных актов.
Перевозка пассажиров по определенному регулярному городскому маршруту (исполнение договора перевозки пассажира) осуществляется при 2 условиях: перевозчик заключил договор с администрацией города на обслуживание определенного городского маршрута, включенного в городскую маршрутную сеть, и администрация утвердила указанному в договоре перевозчику график движения по маршруту. Орган местного самоуправления не может быть участником договора перевозки пассажира в силу статьи 786 Гражданского кодекса Российской Федерации. Орган местного самоуправления является участником договора на обслуживание городского маршрута. Таким образом, возникновению обязательств по перевозке пассажиров, регулируемых главой 40 Гражданского кодекса Российской Федерации, предшествует заключение лицом, имеющим лицензию на осуществление перевозок, договора с органом местного самоуправления на обслуживание регулярного городского маршрута и утверждение графика движения по маршруту.
Заявитель, не оспаривая, что реализация органом местного самоуправления своих полномочий по организации транспортного обслуживания населения осуществляется посредством привлечения перевозчиков на договорных началах, полагает, что конкурс, как способ заключения договора, установленный пунктом 2.5 Положения, следует рассматривать как неправомерное введение дополнительных, по сравнению с действующими лицензионными требованиями, условий для реализации хозяйствующими субъектами своего права на осуществление предпринимательской деятельности по перевозке пассажиров.
Заключение договора исключительно на конкурсной основе, по мнению заявителя, наделяет орган местного самоуправления полномочиями, которые могут иметь своим результатом не основанное на законодательстве ограничение конкуренции, что является нарушением статьей 15,16 Федерального закона «О защите конкуренции». Представитель заявителя в судебном заседании утверждает, что для осуществления деятельности по перевозке пассажиров автомобильным транспортом достаточным является наличие статуса индивидуального предпринимателя и лицензии, иных требований федеральное законодательство не предусматривает.
С данным заключением суд не может согласиться в связи со следующим.
Как было изложено выше, заключению договора перевозки с пассажиром предшествует заключение договора на обслуживание городского маршрута с органом местного самоуправления. Договор - это соглашение лиц, исключающее понуждение к его заключению. В отличие от договора перевозки пассажира договор, заключаемый с органом местного самоуправления на обслуживание городского маршрута пассажирского транспорта, не является публичным договором. Соответственно, намерению лица, имеющему лицензию на осуществление перевозок пассажирским транспортом, заключить договор на копия] 9 обслуживание маршрута не противостоит обязанность органа местного само}правления заключить такой договор с любым лицом, обратившимся с указанным предложением.
Учитывая, чго орган местного самоуправления относится к субъектам публичного права, процедура заключения договора через проведение публичного конкурса исключает возможность создания ситуации необоснованного предпочтения в отношении отдельных субъектов предпринимательской деятельности при заключении договоров на обслуживание городских маршрутов.
Довод Управления Федеральной антимонопольной службы по Кировской области о том, что в пункте 2.5 Положения установлено дополнительное к указанным в статье 2.3 Порядка утверждения городских маршрутов и графиков движения общественного пассажирского транспорта города Кирова основание для допуска перевозчика к осуществлению предпринимательской деятельности основан на неправильном толковании указанных норм. В соответствии с действующим законодательством конкурс - это способ заключения договора. Согласно части 1 статьи 447 Гражданского кодекса Российской Федерации договор, если иное не вытекает из его существа, может быть заключен путем проведения торгов. Исходя из содержания обязательства, возникающего из договора об оказании услуг по перевозке пассажиров общественным транспортом, представленного в материалы дела заявителем, следует, что он является гражданско-правовым договором организационного характера, заключаемого перевозчиком с администрацией города Кирова в целях реализации последней своих полномочий. Следовательно, заключение такого договора посредством конкурса, который является согласно части 4 статьи 447 Гражданского кодекса Российской Федерации разновидностью торгов, не противоречит существу договора и является допустимым. На основании анализа данных норм суд приходит к выводу, что конкурс как способ заключения договора, предусмотренный законом, сам по себе не может выступать в качестве административного барьера конкуренции, как это полагает заявитель.
Проведение конкурса создает одинаковые правовые условия работы для перевозчиков, что не противоречит статьям 15, 16 Федерального закона «О защите конкуренции». Кроме того, согласно статье 3 Федерального закона «О защите конкуренции» под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.
Конкурсный отбор, предполагающий состязательность хозяйствующих субъектов, самостоятельно принимающих решение об участии в конкурсе, не ограничивает конкуренцию на рынке услуг по перевозке, а создает условия для формирования конкурентной среды, так как исход конкурса зависит от действий самого участника по максимальному выполнению всех требований, заложенных в конкурсных критериях.
Довод заявителя о том, что проведение конкурса на заключение договора один раз в три года исключает возможность заключения договоров с иными перевозчиками, желающими выйти на указанный рынок, не может быть принят судом в силу того, что данный договор не является публичным, согласно которого администрация обязана заключать его с каждым обратившимся, в целях реализации им права заниматься предпринимательской деятельностью. Напротив, при заключении договора администрация обязана учитывать пропускную способность существующих объектов транспортной инфраструктуры города, рассчитанную исходя из требований безопасности. Более того, согласно пункта 4.19 Положения об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами, утвержденного Приказом Министра транспорта Российской Федерации от 8 января 1997 г. N 2 в случае несоответствия действующих автобусных маршрутов требованиям безопасности дорожного движения органами исполнительной власти соответствующих территорий, по которым проходят автобусные маршруты, на основе представлений комиссий по обследованию автобусных маршрутов могут приниматься решения о временном прекращении автобусного движения на этих маршрутах или закрытии маршрута. При этом соответствие маршрутов требованиям безопасности движения определяется на основании данных о дорожных условиях на маршруте (в том числе параметрах интенсивности и составе движения), представляемых дорожными, коммунальными и другими организациями, в ведении которых находятся дороги, искусственные сооружения, железнодорожные переезды и т д Таким образом, органы местного самоуправления, реализуя полномочия по организации транспортного обслуживания населения, отвечают за соответствие городских маршрутов пассажирского транспорта требованиям безопасности, что дает им право осуществлять отбор перевозчиков на основании конкурса.
Суд находит необоснованным довод заявителя о невозможности проведения торгов в виде конкурса, поскольку орган местного самоуправления не является собственником вещи или имущественного права в отношении маршрута. Включение определенного маршрута в Реестр городских маршрутов пассажирского транспорта (единую маршрутную сеть) свидетельствует о возникновении у органа местного самоуправления полномочий по организации обслуживания конкретного городского маршрута, реализация которых связана в том числе и с заключением договора на обслуживание маршрута с хозяйствующим субъектом (перевозчиком). Таким образом, наличие полномочия на передачу городского маршрута на обслуживание конкретному перевозчику по смыслу части 2 статьи 447 Гражданского кодекса Российской Федерации свидетельствует об уполномоченности органа местного самоуправления на действия в качестве организатора конкурса при заключении гражданско-правового договора организационного характера. По смыслу статьи 447 Гражданского кодекса Российской Федерации организатором торгов является тот субъект, кто вправе (или уполномочен) заключить договор, являющийся объектом торгов Поэтому отсутствие вещных прав на маршрут при наличии распорядительных полномочий по организации транспортного обслуживания в соответствии с Реестром городских маршрутов не препятствует проведению торгов по смыслу статьи 447 Гражданского кодекса Российской Федерации.
Поскольку суд пришел к выводу о том, что органы местного самоуправления в целях обеспечения транспортного обслуживания населения, а также соблюдения прав населения на жизнь и здоровье, на свободу передвижения, вправе самостоятельно решать вопросы организации транспортного обслуживания городского округа, в том числе путем заключения на конкурсной основе договоров с перевозчиками на обслуживание маршрутов, то пункт 2.5 Положения не может быть признан не соответствующим статьям 1, 2, 9, 10, 22, 23, 447, 448 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьям 4, 15, 16 Федерального закона «О защите конкуренции» от 28.07.2006 № 135-ФЗ, статьям 5, 7, 54 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6.10.2003 № 131-ФЗ.
С учетом сформулированной в Определении Конституционного суда Российской ' Федерации от 14 марта 2001 № 55-0 позиции о возможности муниципальных образований самостоятельно выбирать форму взаимоотношений с перевозчиками, в том числе конкурс как основу таких взаимоотношений, суд не усматривает нарушений прав заявителя, установленных статьями 2, 18, 34, 55, 71, 74 Конституции Российской Федерации пунктом 2.5 Положения.
В отношении проверки соответствия пункта 2.5 Положения статьям 3, 4, 5, 9, 18, 21, 22, 28, 65 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21 07.2005 № 94-ФЗ и статьям 14, 16, 19 Федерального закона «О безопасности дорожного движения» от 10.12.1995 № 196-ФЗ суд находит заслуживающим внимания довод ответчика о невозможности установления противоречия между этими актами по причине того, что из текста оспариваемого пункта не следует, что он регулирует отношения, связанные с перевозкой пассажиров в рамках муниципального заказа, а также имеет отношение к вопросам ограничения или прекращения движения на дорогах, связан с основными требованиями по копия! 11 обеспечению безопасности дорожного движения при эксплуатации Транспортных средств, с основаниями и порядком запрещения эксплуатации транспортных средств.
Обращаясь в суд с требованием признать недействующим пункт 2.5 Положения, устанавливающий конкурс как способ заключения договора между администрацией и перевозчиками, как несоответствующий нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заявитель одновременно с этим считает, что конкурсные критерии определения победителя, установленные пунктом 2.6 являются не совершенными, так как не содержат оценочных показателей, нарушают равенство претендентов, являются дискриминационными, следовательно, не позволяют выбрать победителя, что, по мнению индивидуального предпринимателя, является основанием для признания пункта 2.6 недействующим.
Статьей 15 Закона «О защите конкуренции» органам местного самоуправления, запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются:
1) введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров;
2) необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами;
3) установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров;
4) дача хозяйствующим субъектам указаний о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров;
5) установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары.
Как уже установлено судом, органы местного самоуправления вправе самостоятельно решать вопросы организации транспортного обслуживания в границах городского округа, в том числе посредством заключения договоров с перевозчиками на конкурсной основе.
Соответственно, к полномочиям местного самоуправления относится и установление конечного перечня конкурсных критериев отбора победителя. При этом, орган местного самоуправления, определяя такие критерии, должен руководствоваться целью обеспечения населения наиболее качественными и безопасными из возможных транспортными услугами по перевозке пассажиров, а не целью реализации каждым хозяйствующим субъектом, имеющим соответствующую лицензию, возможности заниматься избранным им видом деятельности и обеспечением занятости его транспорта.
С учетом этого, а также в силу отсутствия в пункте 2.6. каких-либо ограничений для допуска к участию в конкурсе, суд приходит к вводу, что все оценочные критерии направлены на реализацию органом местного самоуправления своих полномочий, не содержат дискриминационных условий, не противоречат антимонопольному законодательству (не препятствуют осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, не устанавливают запретов и не вводят ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации), что не позволяет удовлетворить требование о признании пункта 2.6 Положения недействующим.
Таким образом, суд приходит к выводу об отсутствии противоречий между оспариваемыми пунктами 2.5 и 2.6 Положения и нормами действующего законодательства, имеющим более высокую юридическую силу Орган местного самоуправления как орган, отвечающий за создание условий для предоставления транспортных услуг населению и ! / * 12 осуществляющий контроль за работой транспортных предприятий, обслуживающих население вправе заключать договоры на основании результатов конкурса, проведенного в соответствии с самостоятельно установленными критериями, что не может быть расценено как препятствие к осуществлению перевозчиками предпринимательской деятельности и нарушение их прав.
* На основании изложенного, руководствуясь статьями 167-170, 176, 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд РЕШИЛ:
В удовлетворении требования индивидуального предпринимателя Браткова Н.Б. о признании недействующими пунктов 2.5, 2.6 Положения «Об организации обслуживания населения пассажирским транспортом в городе Кирове», утвержденного решением Кировской городской Думы от 28 апреля 2004 N 26/7 отказать.
Признать пункты 2.5, 2.6 Положения «Об организации обслуживания населения пассажирским транспортом в городе Кирове», утвержденного решением Кировской городской Думы от 28 апреля 2004 N 26/7, соответствующими статьям 2, 18, 34, 55, 71, 74 Конституции Российской Федерации, статьям 1, 2, 9, 10, 22, 23, 447, 448 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьям 4, 15, 16 Федерального закона «О защите конкуренции» от 28.07.2006 № 135-ФЗ, статьям 5, 7, 54 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6.10.2003 № 131-ФЗ, статьям 3, 4, 5, 9, 18, 21, 22, 28, 65 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21.07.2005 № 94-ФЗ, статьям 14, 16, 19 Федерального закона «О безопасности дорожного движения» от 10.12.1995 № 196-ФЗ.
( [ I Решение вступает в законную силу немедленно после его принятия.
На вступившее в законную силу решение может быть подана кассационная жалоба в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение месяца.
Председатель тцедй|(ЭДйкный суд Кировской области ;
| З.П.Хлюпина КОПИЯ ВЕРНА Судьи листов Специалис Г.С.Пашкина расшифровка гА>дли1 £3- 2 0 0 £ г С.В.Вылегжанина Прошито, пронумерован "*о"^Ь - О нэЬ