ФЕДЕРАЛЬНЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ СУД ВОЛГО-ВЯТСКОГО ОКРУГА 603082, Нижний Новгород, Кремль, 4 ПОСТАНОВЛЕНИЕ арбитражного суда кассационной инстанции Нижний Новгород 17 сентября 2007 года (дата изготовления постановления в полном объеме) Резолютивная часть объявлена 10.09.2007.
Д е л о № А28-2459/2007-109/12 Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:
председательствующего Башевой Н.Ю., судей Базилевой Т.В., Радченковой Н.Ш.
при участии представителя от заявителя: Рычкова Б.В. (доверенность от 05.02.2007 № 43-01/312962) рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу индивидуального предпринимателя Браткова Николая Борисовича на решение Арбитражного суда Кировской области от 29.06.2007 по делу № А28-2459/2007-109/12, принятое судьями Хлюпиной Н.П., Пашкиной Т.С., Вылегжаниной С В . , по заявлению индивидуального предпринимателя Браткова Николая Борисовича о признании недействующими пунктов 2.5, 2.6 Положения об организации обслуживания населения пассажирским транспортом в городе Кирове, утвержденного решением Кировской городской Думы от 28.04.2004 № 26/7 и
установил:
индивидуальный предприниматель Братков Николай Борисович (далее - Предпринима тель) обратился в Арбитражный суд Кировской области с заявлением о признании недей ствующими пунктов 2.5, 2.6 Положения об организации обслуживания населения пасса жирским транспортом в городе Кирове, утвержденного решением Кировской городской Думы от 28.04.2004 № 26/7 (далее - Положение), и Положения о конкурсе на обслужива ние населения пассажирским транспортом в городе Кирове, утвержденного распоряжени ем Кировской городской Думы от 22.02.2006 № 50/1, как не соответствующих статьям 2, 18, 34, 37, 55, 71, 74 Конституции Российской Федерации, статьям 1, 2, 9, 10, 22, 23, 49, 421, 447, 448, 449, 1057 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьям 4, 15, 16, 17 Федерального закона от 28.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», статьям 5, 7, 16, 17, 18, 19, 54 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах ор- ганизации местного самоуправления», статьям 3, 4, 5, 9, 18, 21-29, 65 Федерального зако на от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение ра бот, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и статьям 14, 16, 19 Федерального закона от 10.12.1995 № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения».
К участию в деле в качестве третьих лиц привлечены Управление Федеральной антимонопольной службы по Кировской области (на стороне Предпринимателя) и адми нистрация города Кирова (на стороне Кировской городской Думы).
В соответствии с частью 5 статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса Рос сийской Федерации в дело вступил прокурор Кировской области.
Определением суда от 04.05.2007 заявление Предпринимателя в части признания недействующим Положения о конкурсе на обслуживание населения пассажирским транс портом в городе Кирове, утвержденного распоряжением Кировской городской Думы от 22.02.2006 № 50/1, выделено в отдельное производство в порядке части 3 статьи 130 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Решением Арбитражного суда Кировской области от 29.06.2007 в удовлетворении заявленного требования отказано.
Предприниматель не согласился с принятым судебным актом и обратился в Феде ральный арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой.
Заявитель считает, что суд неправильно применил (истолковал) нормы федераль ного законодательства, на соответствие которым осуществлена проверка оспариваемого нормативного акта; выводы суда сделаны при неполном исследовании обстоятельств де ла. Предприниматель полагает, что суд необоснованно выделил в отдельное производство рассмотрение заявления о признании недействующим Положения о конкурсе на обслу живание городских маршрутов пассажирского транспорта в городе Кирове, утвержденно го решением Кировской городской Думы от 22.02.2006 № 50/1, что не позволило пра вильно и всесторонне рассмотреть заявление о признании недействующими пунктов 2.5 и 2.6 Положения. При рассмотрении спора руководствовался только правами органов ме стного самоуправления и не учел, что в правоотношениях по организации транспортного обслуживания участвуют также перевозчики (юридические лица и индивидуальные пред приниматели) и пассажиры - потребители услуг перевозки, права которых не были учте ны судом. На его взгляд, орган местного самоуправлении, установив Положением ис ключительно конкурсный отбор перевозчиков, не предусмотренный федеральным зако нодательством, превысил свои полномочия; ограничил Предпринимателя в правах; отре гулировал нормы в сфере предпринимательской деятельности, что относится к компе тенции федерального уровня; создал дополнительные ограничения для выхода на рынок услуг хозяйствующих субъектов. Кроме того, суд необоснованно отклонил аргументы Предпринимателя в части применения Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для госу дарственных и муниципальных нужд». Предприниматель также полагает, что в пункте 2.6 Положения установлены дискриминационные критерии отбора хозяйствующих субъек тов, которые нарушают равенство участников конкурса (срок изготовления транспортных средств, аварийность), не учтен главный критерий для потребителей услуг - стоимость услуги. Суд не дал правовой оценки установленным критериям при проведении конкур са. Заявитель также считает неправомерной ссылку суда на утративший силу Федераль ный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного само управления».
В судебном заседании представитель Предпринимателя подтвердил позицию, из ложенную в кассационной жалобе.
В отзыве на кассационную жалобу Управление Федеральной антимонопольной службы по Кировской области поддержало доводы Предпринимателя.
В отзывах на кассационную жалобу Кировская городская Дума и администрация города Кирова возразили против доводов Предпринимателя, указав на законность приня того судебного акта.
Прокурор Кировской области отзыв на кассационную жалобу в суд не представил.
Управление Федеральной антимонопольной службы по Кировской области, адми нистрация города Кирова и прокурор Кировской области, надлежащим образом извещен ные о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, в судебное заседание пред ставителей не направили.
В соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Россий ской Федерации в судебном заседании объявлялся перерыв до 10.09.2007.
Законность принятого Арбитражным судом Кировской области решения провере на Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Как следует из материалов дела, решением Кировской городской Думы от 28.04.2004 № 26/7 (в редакции решения Кировской городской Думы от 27.10.2004 № 31/30, опубликовано в газете «Кировская правда» 12.11.2004 № 136) утверждено По ложение об организации обслуживания населения пассажирским транспортом в городе Кирове (опубликовано в газете «Кировская правда» 13.05.2004 № 55).
Согласно пункту 2.5 Положения передача перевозчикам на обслуживание город ских маршрутов пассажирского транспорта осуществляется на конкурсной основе в соот ветствии с Положением о конкурсе, утвержденным Кировской городской Думой.
В пункте 2.6 Положения предусмотрено, что приоритет в оценочных критериях при проведении конкурсного отбора отдается:
- претенденту, имеющему подвижной состав с наименьшим сроком эксплуатации и с элементами повышенной комфортности для пассажиров;
- претенденту, гарантирующему наличие резерва подвижного состава при обслужи вании маршрута в размере не менее 5 процентов от количества автобусов (троллейбусов), предусмотренных расписанием;
- претенденту, имеющему наилучшие относительные показатели аварийности и транспортной дисциплины, предусмотревшему наиболее удобные формы контроля за со блюдением правил дорожного движения водителями на маршрутах.
Предприниматель посчитал пункты 2.5, 2.6 Положения не соответствующими действующему законодательству и иным нормативным правовым актам, имеющим боль шую юридическую силу, нарушающими его права и законные интересы в сфере пред принимательской деятельности, в связи с чем обратился в арбитражный суд с заявлением о признании указанных пунктов недействующими.
Руководствуясь статьями 12, 71, 72, 132 Конституции Российской Федерации, статьями 40, 447 Гражданского кодекса Российской Федерации, подпунктом 20 пункта 2 статьи 6 Федерального закона от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организа ции местного самоуправления в Российской Федерации», пунктом 6 статьи 72 Закона Российской Федерации от 06.07.1991 № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации», подпунктом 7 пункта 1 статьи 16, подпунктом 7 пункта 1 статьи 86 Феде рального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статьями 1, 2, 3, 4, 5, 6 Федерального закона от 10.12.1995 № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения», статьями 8, 22 Устава муниципального образования «Город Киров» и статьей 15 Федерального закона от 28.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», Арбитражный суд Кировской области отказал в удовлетворении заявленного требования. Суд исходил из следующего. Органи зация транспортного обслуживания населения находится в ведении муниципальных обра зований. Установление порядка организации обслуживания населения пассажирским транспортом относится к полномочиям Кировской городской Думы. Выполнение функ ций организатора пассажирских перевозок на территории города Кирова предоставлено администрации города Кирова. Органы местного самоуправления вправе самостоятельно решать вопросы организации транспортного обслуживания города, в том числе переда вать на обслуживание городские маршруты пассажирского транспорта на конкурсной ос нове. Конкурс, как способ заключения такого договора, не ограничивает конкуренцию на рынке услуг по перевозке, а создает условия для формирования конкурентной среды.
Оценочные критерии, перечисленные в пункте 2.6 Положения, направлены на реализа цию органом местного самоуправления своих полномочий, не содержат дискриминаци онных условий, не противоречат антимонопольному законодательству.
Рассмотрев кассационную жалобу, Федеральный арбитражный суд ВолгоВятского округа не нашел правовых оснований для ее удовлетворения.
В соответствии с частью 1 статьи 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбит ражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушают их права и законные интересы в сфере предприниматель ской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обя занности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
При рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитраж ный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его от дельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нор мативный правовой акт (часть 4 статьи 194 Арбитражного процессуального кодекса Рос сийской Федерации).
В соответствии с Конституцией Российской Федерации (статьи 71-73) вопросы транспортного обслуживания населения субъекта Российской Федерации находятся в ве дении субъекта Российской Федерации.
В силу подпункта 20 пункта 2 статьи 6 Федерального закона от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», подпункта 7 пункта 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» организация транспортного обслуживания населения находится в ведении муниципальных образований; создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа относится к вопросам местного значения городского округа.
Согласно пункту 7 статьи 8 Устава муниципального образования «Город Киров», принятого решением Кировской городской Думы от 29.06.2005 № 42/19, к вопросам ме стного значения муниципального образования относятся в том числе создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслу живания населения в границах муниципального образования.
Установление порядка организации обслуживания населения пассажирским транспортом и правил пользования городским пассажирским транспортом отнесено к полномочиям Кировской городской Думы в соответствии с подпунктом 41 пункта 5 ста тьи 21 Устава.
В сфере организации транспортного обслуживания населения города Кировская городская Дума утверждает объем бюджетного финансирования общественного пасса жирского транспорта из бюджета муниципального образования «Город Киров» на теку щий год; принимает общеобязательные на территории города Кирова правила в сфере ор ганизации транспортного обслуживания населения; утверждает Положение о конкурсе по привлечению перевозчиков к обслуживанию городских маршрутов (подпункты 3.1.1, 3.1.3, 3.1.5 Положения).
На основании пункта 6 статьи 72 Закона Российской Федерации от 06.07.1991 № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации» (применяется как не противоречащий Федеральному закону от 28.08.1995 № 154-ФЗ) городская администра ция осуществляет контроль за работой иных транспортных предприятий и организаций, обслуживающих население города, утверждает маршруты и графики движения местного транспорта, привлекает на договорных началах к транспортному обслуживанию населе ния предприятия и организации, действующие на территории города; обеспечивает учет автомобилей и других видов механических транспортных средств в городе.
Из приведенных норм следует, что вопросы организации транспортного обслужи вания населения муниципального образования находятся в компетенции органов местно го самоуправления, поэтому вывод Арбитражного суда Кировской области о том, что По ложение принято уполномоченным органом - Кировской городской Думой, является пра вильным.
Правильными являются и выводы суда о том, что оспариваемые пункты Поло жения не противоречат Федеральному закону от 10.12.1995 № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» (далее - Федеральный закон № 196-ФЗ), Федеральному закону от 28.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Федеральный закон № 135-ФЗ), Гражданскому кодексу Российской Федерации.
Регулирование в области безопасности дорожного движения является одной из основных задач по охране жизни, здоровья и имущества граждан, защите их прав и за конных интересов (статьи 1, 3 Федерального закона № 196-ФЗ).
Из положений (статьи 6) Федерального закона № 196-ФЗ, который определяет правовые основы обеспечения безопасности дорожного движения на территории Россий ской Федерации, следует, что вопросы организации деятельности городского транспорта (как не отнесенные к предметам ведения Российской Федерации) отнесены к компетен ции субъекта Российской Федерации.
К вопросам организации дорожного движения (которые органы местного само управления в пределах своей компетенции решают самостоятельно, статьи 2, 4, 5, 6 Фе дерального закона № 196-ФЗ) отнесен комплекс организационно-правовых, организаци онно-технических мероприятий и распорядительных действий по управлению движением на дорогах города. К их числу относится организация транспортного обслуживания на селения.
Самостоятельность органов местного самоуправления в пределах своих полномо чий закреплена в статье 12 Конституции Российской Федерации.
Вместе с тем формы, в которых органы местного самоуправления осуществляют создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организацию транспортного обслуживания населения, законодателем не определены.
Система отношений между потенциальными перевозчиками населения на город ских маршрутах пассажирского транспорта и органами местного самоуправления, поря док оформления этих отношений устанавливаются нормативными актами субъектов Рос сийской Федерации и муниципальных образований, не противоречащими Конституции Российской Федерации и федеральным законам.
В силу положений статей 10,13 Федерального закона № 196-ФЗ расходы по со держанию автомобильных дорог (обустройство дорог предусмотренными объектами сер виса в соответствии с нормами проектирования, планами строительства и генеральными схемами размещения указанных объектов; организация работы в целях максимального удовлетворения потребностей участников дорожного движения и обеспечения их безо пасности; предоставление информации участникам дорожного движения о наличии таких объектов и расположении ближайших учреждений здравоохранения и связи, а равно, ин формации о безопасных условиях движения на соответствующих участках дорог) ложат ся на соответствующий бюджет федерального органа исполнительной власти, органа ис полнительной власти субъекта Российской Федерации и органы местного самоуправле ния, в ведении которых находятся автомобильные дороги.
Таким образом, Кировская городская Дума, осуществляя бюджетные расходы по содержанию находящихся в ведении органов местного самоуправления дорог вправе са мостоятельно регулировать вопросы транспортного обслуживания населения, в том чис ле передавать перевозчикам на обслуживание городские маршруты пассажирского транспорта на конкурсной основе, устанавливать оценочные критерии при его проведе нии.
Избранный Кировской городской Думой порядок передачи перевозчикам на об служивание городских маршрутов пассажирского транспорта на конкурсной основе не противоречит требованиям статей 447 и 448 Гражданского кодекса Российской Федера ции.
С учетом приведенных норм суд первой инстанции сделал правильный вывод о наличии у Кировской городской Думы права выявления перевозчиков, способных выпол нять наиболее качественную и безопасную перевозку пассажиров на городских маршру тах посредством проведения конкурса в соответствии с Гражданским кодексом Россий ской Федерации.
В силу пункта 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ федеральным органам исполнитель ной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному бан ку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, уст ранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случа ев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности за прещаются:
1) введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в ка кой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определен ных видов товаров;
2) необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствую щими субъектами;
3) установление запретов или введение ограничений в отношении свободного пе ремещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров;
4) дача хозяйствующим субъектам указаний о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров;
5) установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары.
Согласно статье 4 названного Закона под конкуренцией понимается соперничест во хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем по рядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товар ном рынке.
Суд правильно указал, что привлечение перевозчиков на конкурсной основе к перевозке пассажиров не противоречит нормам Федерального закона № 135-ФЗ. Кон курсный отбор перевозчиков не оказывает влияния на конкуренцию, так как является от крытым; необходимость прохождения конкурсного отбора в равной степени распростра няется на всех перевозчиков; каждый потенциальный перевозчик самостоятельно прини мает решение об участии в конкурсе; все они равны между собой.
В данном случае конкурс служит инструментом конкурентного отбора, позво ляющего выбрать претендента, наилучшим образом удовлетворяющим потребности насе ления в транспортных услугах, отвечающих требованиям безопасности пассажирских пе ревозок на городском транспорте. Конкурсная процедура, оценочные критерии исполь зованы для наиболее эффективного решения вопросов, отнесенных к компетенции органа местного самоуправления, не направлены на ограничение свободы предпринимательской деятельности.
Ссылка заявителя на Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» правомерно признана судом несостоятельной, поскольку вопросы организации пассажирских перевозок нормами данного Федерального закона не регули руются.
Довод Предпринимателя о применении Арбитражным судом Кировской области Федерального закона от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации мест ного самоуправления», который утратил силу, отклоняется. Данный Федеральный закон на момент принятия оспариваемого Положения не являлся недействующим и подлежал применению в части, не противоречащей Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления».
С учетом изложенного суд первой инстанции обоснованно отказал предпринима телю Браткову Н.Ю. в удовлетворении заявленных требований.
Аргументы заявителя кассационной жалобы о том, что суд первой инстанции не обоснованно выделил требование Предпринимателя о признании недействующим Поло жения о конкурсе на обслуживание населения пассажирским транспортом в городе Киро ве, утвержденного распоряжением Кировской городской Думы от 22.02.2006 № 50/1, в отдельное производство, подлежит отклонению.
Согласно части 3 статьи 130 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд первой инстанции вправе выделить одно или несколько со единенных требований в отдельное производство, если признает целесообразным раз дельное рассмотрение требований.
Данная норма закрепляет право арбитражного суда выделить одно или несколько соединенных требований в отдельное производство в том случае, если признает целесо образным их раздельное рассмотрение.
В рассматриваемом случае арбитражный суд признал целесообразным раздельное рассмотрение требований Предпринимателя о признании недействующими нормативных актов, что не является процессуальным нарушением.
Иные доводы, приведенные заявителем в кассационной жалобе, отклоняются, по скольку не опровергают выводов суда.
Нормы материального права применены Арбитражным судом Кировской области правильно. Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае ос нованиями для отмены принятого судебного акта, судом кассационной инстанции не ус тановлено. Кассационная инстанция не находит оснований для отмены обжалуемого ре шения суда.
В соответствии со статьей ПО Арбитражного процессуального кодекса Россий ской Федерации расходы по государственной пошлине с кассационной жалобы подлежат отнесению на Браткова Н.Б.
Руководствуясь статьями 287 (пунктом 1 части 1) и 289 Арбитражного процессу ального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа ПОСТАНОВИЛ:
решение Арбитражного суда Кировской области от 29.06.2007 по делу № А28-2459/2007-109/12 оставить без изменения, кассационную жалобу индивидуально го предпринимателя Браткова Николая Борисовича - без удовлетворения.
Расходы по уплате государственной пошлины, связанной с рассмотрением касса ционной жалобы, отнести на индивидуального предпринимателя Браткова Николая Бори совича.
Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.
Председательствующий Судьи