ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
г. М о с к в а « 4 » а п р е л я 2 0 0 7 г.
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
Емышевой В. А.
председательствующего Судей Соловьева В.Н. и Харланова А.В.
рассмотрела в судебном заседании дело по заявлению обществ с ограниченной ответственностью «Луна», «Джекпот», «Атлантик» об оспаривании отдельных статей и по заявлению ООО «Профит» о признании недействующим всего за кона Тюменской области от 2 марта 2006 г. № 448 «Об особенностях размеще ния объектов игорного бизнеса в Тюменской области» (в редакции законов Тюменской области от 2 мая 2006 г. № 463 и от 21 сентября 2006 г. № 485 «О внесении изменений в закон Тюменской области «Об особенностях размещения объектов игорного бизнеса в Тюменской области») по кассационным жалобам ООО «Атлантик», ООО «Джекпот» на решение Тюменского областного суда от 20 октября 2006 г., которым им отказано в удовлетворении заявленных требо ваний.
Заслушав доклад по делу судьи Верховного Суда Российской Федерации Соловьева В.Н., объяснения представителей Губернатора Тюменской области Кондрашовой О.Ю. и Дражиной И.В., представителя Тюменской областной Думы Баранова В.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Россий ской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей решение суда обоснованным, Су дебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федера ции
установила:
Общества с ограниченной ответственностью «Луна» и «Атлантик» обра тились в суд с заявлением об оспаривании статьи 2 закона Тюменской области от 2 марта 2006 г. № 448 «Об особенностях размещения объектов игорного бизнеса в Тюменской области» (в редакции закона Тюменской области от 2 мая 2006 г. № 463 «О внесении изменений в закон Тюменской области «Об особен ностях размещения объектов игорного бизнеса в Тюменской области»), уста навливающей обязанность и порядок согласования размещения объектов игор ного бизнеса с органами местного самоуправления муниципальных образова ний, на территории которых расположены объекты игорного бизнеса. Эти же общества, а также ООО «Джекпот» и ООО «Луна» обратились с требованием о признании недействующими с момента принятия всей статьи 3, ООО «Атлан тик» пункта 1 статьи 3, ООО «Джекпот» пункта 1 статьи 3 указанного закона Тюменской области в части запрета на размещение объектов игорного бизнеса в пристроенном и встроенно-пристроенном здании к жилым зданиям, на рас стоянии ближе 200 метров от зданий и помещений, в которых расположены ме дицинские учреждения, действующие учреждения культуры, действующие са ды, школы, иные образовательные учреждения, работающие с населением.
Кроме того, ООО «Джекпот», ООО «Атлантик» просили признать недейст вующей с того же времени статью 6, устанавливающую обязанность согласова ния размещения объектов игорного бизнеса в соответствии с требованиями ос париваемого закона в срок до 1 апреля 2006 г.
ООО «Профит» просил суд признать недействующим весь закон Тю менской области от 02 марта 2006 года № 448 «Об особенностях размещения объектов игорного бизнеса в Тюменской области» (в редакции закона Тюмен ской области от 02 мая 2006 года № 463 «О внесении изменений в закон Тю менской области «Об особенностях размещения объектов игорного бизнеса в Тюменской области»).
В период рассмотрения данного дела в закон Тюменской области от 2 марта 2006 года № 448 «Об особенностях размещения объектов игорного бизнеса в Тюменской области» (в редакции закона Тюменской области от 2 мая 2006 года № 463 «О внесении изменений в Закон Тюменской области «Об особенностях размещения объектов игорного бизнеса в Тюменской области») законом Тюменской области от 21 сентября 2006 года № 485 «О внесении из менений в закон Тюменской области «Об особенностях размещения объектов игорного бизнеса в Тюменской области» были внесены изменения в преамбулу, статью 2, а статья 3 изложена в новой редакции. В связи с этим 9.10.2006 года представители ООО «Луна», ООО «Джекпот» и ООО «Атлан тик» обратились в суд с заявлением об уточнении своих требований и просили признать недействующими со дня принятия следующие положения Закона Тюменской области: ООО «Луна» - абзац первый статьи 1 в части слов «не яв ляющаяся реализацией товаров (имущественных прав), работ или услуг; оно же, а также ООО «Джекпот» и ООО «Атлантик» - часть первую статьи 2 в час ти слов «с органами местного самоуправления муниципальных образований, на территории которых расположены объекты игорного бизнеса», часть 2 ста тьи 2 в части слов «а также выдачу разрешения на размещение объекта игорно го бизнеса в данном помещении», абзац первый части 3 статьи 2 в части слов «в органы местного самоуправления», а также части 4 и 5 статьи 2 и часть 2 статьи 3.
Свои требования мотивировали тем, что установление статьей 2 оспари ваемого закона Тюменской области обязанности организаторов игорных за ведений согласовывать размещение объектов игорного бизнеса с органами местного самоуправления муниципальных образований, на территории кото рых расположены соответствующие объекты игорного бизнеса, а также то, что последние выдают разрешение на размещение объекта игорного бизнеса в кон кретном помещении, документы для согласования должны быть представлены в органы местного самоуправления и решение о согласовании принимает глава администрации муниципального образования в срок 1 месяц, что противоречит положениям Федерального Закона РФ «О лицензировании от дельных видов деятельности» от 8 августа 2001 года № 128-ФЗ, а также требо ваниям «Положения о лицензировании деятельности по организации и содер жанию тотализаторов и игорных заведений», утвержденному постановлением Правительства РФ от 15 июля 2002 года.
Кроме того, часть 5 статьи 2 закона Тюменской области устанавливает наличие оснований, согласно которым органы местного самоуправления отка зывают, а часть 2 статьи 3 этого же закона области определяет наступление об стоятельств, в соответствии с которыми органы местного самоуправления мо гут отказать в согласовании размещения объектов игорного бизнеса, часть 3 указанной статьи запрещает использование игорного оборудования и прове дение азартных игр и (или) пари вне помещений, в которых размещены игорные заведения. Так, в соответствии с частью 2 указанной статьи об стоятельствами, исключающими размещение объектов игорного бизнеса в местах, где их размещение не запрещено, являются обстоятельства, создаю щие угрозу жизни, здоровью и нравственности граждан, их и организаций имуществу, а также другие обстоятельства, нарушающие права и свободы граждан и в согласовании размещения объектов игорного бизнеса может быть отказано в зданиях и помещениях организаций культуры, здравоохранения и образования, а также в местах, расположенных в непосредственной близости к ним, в жилом здании, в пристроенном и встроенно-пристроенном здании к жилым зданиям, в зданиях и помещениях, в которых расположены органы го сударственной власти, иные государственные органы, органы местного само управления, государственные и муниципальные учреждения, предприятия и организации, в местах массового скопления населения (на территориях рын ков, в помещениях магазинов, предприятий общественного питания и бытово го обслуживания населения, в зданиях вокзалов и аэропортов, на территориях остановочных комплексов общественного транспорта, в других местах), а также в иных местах на территории муниципального образования.
В судебном заседании представитель Тюменской областной Думы, дей ствующий на основании доверенности, с требованиями заявителей не согла сился, указав, что в силу Федерального закона РФ «Об общих принципах ор ганизации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» субъекты Российской Федерации вправе осуществлять свое собственное правовое регулирование по предме там совместного ведения до принятия соответствующих федеральных зако нов. Полагал, что оспариваемые заявителями нормы закона области регули руют отношения в сфере административного и градостроительного права, что относится к совместному ведению РФ и субъекта РФ.
Представители губернатора Тюменской области, действовавшие на ос новании доверенностей, с заявлениями не согласились, просили отказать в их удовлетворении в полном объеме, полагая, что закон Тюменской области в отношении игорного бизнеса принят и подписан законно, с соблюдением норм материального и процессуального законодательства. Оснований для его отме ны или изменения не имеется.
Решением Тюменского областного суда от 20 октября 2006 г. в удовле творении заявлений обществ с ограниченной ответственностью «Луна», «Джекпот», «Атлантик» о признании недействующими отдельных положе ний статей 2 и 3, общества «Луна» положения абзаца первого ст.1 в части слов «не являющаяся реализацией товаров (имущественных прав), работ или услуг», а также заявления общества «Профит» о признании недейст вующим всего закона Тюменской области от 2 марта 2006 года № 448 «Об особенностях размещения объектов игорного бизнеса в Тюменской области» (в редакции законов Тюменской области от 2 мая 2006 года № 463 и от 21 сентября 2006 года № 485 «О внесении изменений в закон Тюменской области «Об особенностях размещения объектов игорного бизнеса в Тюменской об ласти») отказано.
В кассационных жалобах ООО «Атлантик» и ООО «Джекпот» содержит ся просьба об отмене состоявшегося решения суда как вынесенного на основа нии ошибочных выводов об обстоятельствах дела и неправильном толковании норм материального права, регулирующих вопросы организации игорного биз неса.
Проверив материалы дела, изучив доводы кассационных жалоб, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации нахо дит решение Тюменского областного суда подлежащим оставлению без изме нения по следующим основаниям.
16 февраля 2006 г. Тюменской областной Думой принят и 2 марта 2006 года губернатором Тюменской области подписан закон Тюменской области № 448 «Об особенностях размещения объектов игорного бизнеса в Тюменской области». 20 апреля 2006 года Тюменской областной Думой принят и 2 мая 2006 года подписан губернатором Тюменской области закон Тюменской об ласти № 463. 15 сентября 2006 года Тюменской областной Думой принят и 21 сентября 2006 года подписан губернатором Тюменской области закон Тю менской области № 485 «О внесении изменений в закон Тюменской области «Об особенностях размещения объектов игорного бизнеса в Тюменской облас ти».
Обращаясь в суд с заявлениями об оспаривании указанных законов области, ООО «Луна», ООО «Джекпот», ООО «Атлантик» и ООО «Профит» полагали, что указанными законами нарушены их права в сфере предпринимательской деятельности в области игорного бизнеса и ущемлены их интересы как само стоятельных хозяйствующих субъектов, установлена необходимость согласо вания размещения объектов игорного бизнеса с органами местного само управления, получение на это разрешения, а также установлена возможность отказа органом местного самоуправления в размещении последних в преду смотренных законами объектах и в местах, расположенных в непосредст венной близости от них.
В соответствии с ч.1 ст.251 ГПК РФ гражданин, организация, считаю-' щие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправле ния или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными пра вовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обра титься в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону пол ностью или в части.
Как установлено в ходе судебного разбирательства, одним из видов дея тельности заявителей является организация и содержание тотализаторов и игорных заведений, организация азартных игр, что следует из копий их Уставов - п.4.1 Устава ООО «Луна», п.3.2.1 Устава ООО «Атлантик», п.2.2 Устава ООО «Джекпот», п.3.2 Устава ООО «Профит» (л.д.43-52, 119-128, 197-209 т.1, л.д.1424 т.2).
Судом принято во внимание, что все общества осуществляют деятель ность в сфере игорного бизнеса на основании лицензий, выданных Государст венным комитетом Российской Федерации по физической культуре и спорту и ко дню рассмотрения дела, срок их действия не истек.
Обосновывая свои требования, заявители полагали, что положения ст.2 закона области противоречат федеральному законодательству, регулирующему деятельность организаций и индивидуальных предпринимателей в области игорного бизнеса и в частности: Федеральному закону «О лицензировании от дельных видов деятельности» от 8.08.2001 г. № 128-ФЗ, главе 29 части второй Налогового кодекса РФ, «Положению о лицензировании деятельности по орга низации и содержанию тотализаторов и игорных заведений», утвержденному постановлением Правительства РФ от 15.07.2002 г. № 525, которые такой обя занности для организаторов игорных заведений не предусматривают, а законо дательный орган субъекта Федерации, приняв такое решение, вышел за преде лы своих полномочий.
Анализируя указанный довод во взаимосвязи с положениями п.2 ст.З Фе дерального Закона РФ № 184-ФЗ от 6.10.1999 г. «Об общих принципах органи зации законодательных (представительных) и исполнительных органов госу дарственной власти субъектов Российской Федерации» (с последующими из менениями и дополнениями) следует отметить, что субъекты Российской Феде рации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. Федеральный закон, регулирующий деятельность по организации и проведению азартных игр и па ри на момент рассмотрения дела принят не был. Следовательно, судом сделан обоснованный вывод о том, что субъект Российской Федерации вправе был осуществлять правовое регулирование указанных отношений.
Следует согласиться с суждением суда и о том, что нормы Федерального Закона РФ от 8.08.2001 г. № 128-ФЗ (в редакции от 27.07.2006 г.) «О лицензи ровании отдельных видов деятельности» не содержат обязанности лицензиатов, в том числе и организаторов игорных заведений, согласовывать с органами ме стного самоуправления размещение объектов игорного бизнеса. Однако ука занный закон устанавливает требования, необходимые для получения лицен зии, закон же Тюменской области в этой статье устанавливает требования не для получения лицензии, а устанавливает порядок размещения объектов игор ного бизнеса для лиц, имеющих лицензию. В связи с чем обоснованным явля ется вывод суда о том, что установление такого порядка не нарушает положе ний федерального законодательства.
Часть 2 статьи 3 закона области устанавливает, что при наличии обстоя тельств, указанных в части первой настоящей статьи (создающие угрозу жизни, здоровью и нравственности граждан, их и организаций имуществу, а также дру гие обстоятельства, нарушающие права и свободы граждан), орган местного самоуправления может отказать в согласовании размещения объектов игорного бизнеса в жилом здании, в пристроенном и встроенно-пристроенном здании к жилым помещениям, в зданиях и помещениях, в которых расположены органы государственной власти, иные государственные органы, органы местного само управления, государственные и муниципальные учреждения, предприятия и ор ганизации, в местах массового скопления людей (на территориях рынков, в по мещениях магазинов, предприятий общественного питания и бытового обслу живания населения, в зданиях вокзалов и аэропортов, на территориях остано вочных комплексов общественного транспорта, в других местах), в зданиях и помещениях организаций культуры, здравоохранения, образования, а также в местах, расположенных в непосредственной близости к ним и в иных местах на территории муниципального образования. Часть 3 статьи 3 закона области за прещает использование игорного оборудования и проведение азартных игр и (или) пари вне помещений, в которых размещены игорные заведения.
Правильным по существу является в этой связи и вывод суда о том, что часть 2 указанной статьи закона области вводит определенные условия по раз мещению объектов игорного бизнеса, но вместе с тем не устанавливает безус ловных оснований для отказа в согласовании их размещения. Изложенные ус ловия не могут быть расценены как ограничения, которые в силу действия ста тей 8, 34 и ч.З ст.55 Конституции РФ и статьи 1 Гражданского кодекса РФ мо гут быть введены только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, нравственности, здоро вья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Вместе с тем кассационная инстанция полагает ошибочным вывод суда относительно имеющегося у субъекта Российской Федерации права на расши рение перечня объектов, по которым может быть принято решение об отказе в размещении объектов игорного бизнеса и отсутствия противоречия в этой части нормам федерального законодательства о лицензировании.
Судебная коллегия полагает, что вопрос размещения объектов игорного бизнеса является лицензионным требованием, установление которого отнесено к компетенции Правительства Российской Федерации.
Между тем, 20 декабря 2006 г. Государственной Думой Российской Фе дерации был принят Федеральный Закон № 244ФЗ «О государственном регу лировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесе нии изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации», ко торый одобрен Советом Федерации Федерального Собрания Российской Феде рации 27 декабря 2006 г. и подписан Президентом Российской Федерации 29 декабря 2006 г., данный Закон вступил в силу с 1 января 2007 г.
Согласно п. 8 ст. 16 этого Закона, принятые органами государственной власти субъектов Российской Федерации до дня вступления настоящего Фе дерального закона решения о запрете деятельности по организации и проведе нию азартных игр (в том числе в отношении отдельных видов игорных заведе ний), об установлении ограничений этой деятельности на территории субъекта Российской Федерации (за исключением игорных зон) сохраняют свое дейст вие.
Поскольку произошли изменения в федеральном законодательстве, Су дебная коллегия полагает, что при разрешении настоящего дела подлежат при менению положения Федерального закона № 244ФЗ «О государственном регу лировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесе нии изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации», поэтому обжалуемое решение Тюменского областного суда подлежит оставле нию без изменения, а кассационные жалобы ООО «Атлантик» и ООО «Джек пот» без удовлетворения.
Руководствуясь ст.ст.360, 361 ГПК РФ, Судебная коллегия по граждан ским делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
Решение Тюменского областного суда от 20 октября 2006 г. оставить без изменения, кассационные жалобы ООО «Атлантик» и ООО «Джекпот» без удовлетворения.
Председательствующий ¿7 У^^^-^^