АРБИТРАЖНЫЙ СУД КРАСНОЯРСКОГО КРАЯ И м е н е м Российской Ф е д е р а ц и и РЕШЕНИЕ 11 октября 2006г.
Дело № АЗЗ-12324/2006 г. Красноярск А р б и т р а ж н ы й суд К р а с н о я р с к о г о края в составе: п р е д с е д а т е л ь с т в у ю щ е г о судьи Лапиной М.В., судей: Ивановой Е.А., Чурилиной Е.М.
р а с с м о т р е л в судебном заседании дело п о з а я в л е н и ю Управления Федеральной анти монопольной службы по Красноярскому краю (г.Красноярск) к Законодательному Собранию Красноярского края (г.Красноярск) с участием в деле прокурора Красноярского края о признании не действующим пункта 2 статьи 1 Закона Красноярского края № 15-3669 от 05.07.2005г. «О порядке определения мест общественного питания, в которых не разре шаются розничная продажа, в том числе и в розлив, и потребление (распитие) пива и напит ков, изготавливаемых на его основе».
В с у д е б н о м з а с е д а н и и участвовали представители сторон:
от заявителя - Асташина М.П., доверенность от 01.09.2006г., Коваленко A.B., доверен ность от 01.06.2006г., от ответчика - Жавнер A.B., доверенность от 12.07.2006г., прокурора отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе прокуратуры Красноярского края Балыкова Е.С.
Протокол настоящего судебного заседания велся судьей Лапиной М.В.
Резолютивная часть решения была объявлена в судебном заседании 29 сентября 2006г. В полном объеме решение изготовлено 11 октября 2006 года.
П р и р а с с м о т р е н и и настоящего дела судом у с т а н о в л е н ы с л е д у ю щ и е обстоятельства.
Управление Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю обратилось в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Ар битражного процессуального кодекса Российской Федерации, о признании не действующим пункта 2 статьи 1 Закона Красноярского края № 15-3669 от 05.07.2005г. «О порядке опреде ления мест общественного питания, в которых не разрешаются розничная продажа, в том числе и в розлив, и потребление (распитие) пива и напитков, изготавливаемых на его основе» как не соответствующего Закону РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистиче ской деятельности на товарных рынках».
В судебном заседании представитель Управления Федеральной антимонопольной службы поддержала заявленные требования, представитель Законодательного Собрания Красноярского края требования антимонопольного органа не признал. Представитель проку рора Красноярского края представила заключение, из которого следует, что заявление анти монопольного органа о признании не действующим закона края не подлежит рассмотрению в арбитражном суде, в связи с чем производство по делу должно быть прекращению.
Как следует из материалов дела, Законодательным Собранием Красноярского края принят Закон Красноярского края от 05.07.2005г. № 15-3669 «О порядке определения мест общественного питания, в которых не разрешаются розничная продажа, в том числе в роз лив, и потребление (распитие) пива и напитков, изготавливаемых на его основе».
Пунктом 2 статьи 1 указанного Закона органам местного самоуправления предостав лено право устанавливать прилегающие к детским, образовательным и медицинским орга низациям, организациям культуры, физкультурно-оздоровительным и спортивным сооруже ниям территории, на которых не допускается розничная продажа, в том числе в розлив, и по требление (распитие) пива и напитков, изготавливаемых на его основе.
Управление Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю, полага ет, что данным положением установлены ограничения розничной продажи пива и напитков, изготавливаемых на его основе, не предусмотренные Федеральным законом «Об ограниче ниях розничной продажи и потребления (распития) пива и напитков, изготавливаемых на его основе», вследствие чего ограничена самостоятельность хозяйствующих субъектов при осуществлении ими розничной продажи пива, созданы необоснованные препятствия пред принимательской деятельности в данной сфере. Оспариваемое положение Закона Краснояр ского края может иметь своим результатом недопущение, ограничение, устранение конку ренции и ущемление интересов хозяйствующих субъектов, что противоречит статье 7 Зако на РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных ранках».
Представитель Законодательного Собрания Красноярского края не согласился с дово дами заявителя по следующим основаниям:
установление субъектами Российской Федерации порядка определения органами ме стного самоуправления мест общественного питания, в которых не разрешаются розничная продажа, в том числе в розлив, и потребление (распитие) пива и напитков, изготавливаемых на его основе, является полномочием органов государственной власти субъектов Россий ской Федерации в сфере регулирования розничной продажи пива, а точнее - в сфере регули рования и установления определенных ограничений. Данное обстоятельство не исключает возможности установления правил, то есть определенных требований, критериев, условий, параметров, которыми должны будут руководствоваться органы местного самоуправления при принятии соответствующих решений, определенный Законом края порядок, согласно которому органы местного самоуправ ления принимают решения по реализации своих полномочий в этой сфере, в том числе через установление прилегающих к определенным объектам территорий, является одним из воз можных вариантов реализации органами государственной власти своих полномочий.
Исследовав представленные доказательства, заслушав и оценив доводы лиц, участвующих в деле, арбитражный суд пришел к следующим выводам.
Согласно пункту 1 статьи 29, статье 191 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и граждана ми предпринимательской и иной экономической деятельности, об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринима тельской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.
В соответствии с пунктом 2 статьи 192 Арбитражного процессуального кодекса Рос сийской Федерации прокурор, а также государственные органы, органы местного само управления, иные органы вправе обратиться в арбитражный суд в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, с заявлением о признании нормативных правовых актов недействую щими, если полагают, что такой оспариваемый акт или отдельные его положения не соответ ствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
На основании статьи 12 Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополи- стической деятельности на товарных рынках» (в редакции Федерального закона от 09.10.2002г. № 122-ФЗ) антимонопольный орган вправе обращаться в суд или арбитражный суд с заявлениями о нарушении антимонопольного законодательства, в том числе, о призна нии недействительными полностью или в части противоречащих антимонопольному зако нодательству актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных наделен ных функциями или правами указанных органов власти органов или организаций.
В пункте 13 Информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Красноярского края от 13.08.2004г. № 80 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных право вых актов» разъяснено, что к названным актам относятся и нормативные правовые акты.
Из содержания пункта 14 данного Информационного письма следует, что рассмотре нию арбитражными судами подлежат заявления о признании недействующими указанных в статье 12 Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» актов органов государственной власти субъектов Российской Федера ции, противоречащих антимонопольному законодательству.
Принимая во внимание вышеизложенное, а также то обстоятельство, что Управле ние Федеральной антимонопольной службы обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании не действующими отдельных положений Закона края в связи с созданием оспа риваемыми положениями препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности, суд считает, что рассмотрение настоящего спора подведомст венно арбитражному суду.
Согласно части 4 статьи 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Фе дерации при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, феде ральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный право вой акт.
В силу части 6 статьи 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Феде рации обязанность доказывания соответствия оспариваемого акта федеральному конститу ционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, наличия у органа или должностного лица надлежащих полно мочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган, должностное лицо, которые приняли акт.
Суд считает, что доводы ответчика о соответствии оспариваемого положения Закона Красноярского края Закону РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической дея тельности на товарных рынках» являются необоснованными в силу следующего.
Статьей 2 Федерального закона «Об ограничениях розничной продажи и потребления (распития) пива и напитков, изготавливаемых на его основе» установлены ограничения роз ничной продажи пива и напитков, изготавливаемых на его основе:
в детских, образовательных и медицинских организациях, на всех видах общественного транспорта (транспорта общего пользования) городско го и пригородного сообщения, в организациях культуры (за исключением расположенных в них организаций или пунктов общественного питания, в том числе без образования юридического лица), физкуль турно-оздоровительных и спортивных сооружениях, несовершеннолетним.
Пунктом 2 статьи 3 Федерального закона «Об ограничениях розничной продажи и по требления (распития) пива и напитков, изготавливаемых на его основе» органам местного самоуправления с учетом положений названного выше Федерального закона и в порядке, устанавливаемом субъектом Российской Федерации, предоставлено право определять места общественного питания, в которых не разрешается розничная продажа, в том числе в розлив, и потребление (распитие) пива и напитков, изготавливаемых на его основе, на территориях соответствующих муниципальных образований.
В целях реализации Федерального закона Законодательным Собранием Красноярско го края принят Закон Красноярского края от 05.07.2005г. № 15-3669 «О порядке определения мест общественного питания, в которых не разрешается розничная продажа, в том числе в розлив, и потребление (распитие) пива и напитков, изготавливаемых на его основе».
Статьей I данного Закона установлено, что не допускается розничная продажа, в том числе в розлив, и потребление (распитие) пива и напитков, изготавливаемых на его основе:
в детских, образовательных и медицинских организациях, на всех видах общественного транспорта (транспорта общего пользования) городско го и пригородного сообщения, в организациях культуры (за исключением расположенных в них организаций или пунктов общественного питания, в том числе без образования юридического лица), физкуль турно-оздоровительных и спортивных сооружениях.
Пункт 2 статьи 1 названного Закона Красноярского края предусматривает, что органы местного самоуправления устанавливают прилегающие к указанным учреждениям, органи зациям территории, на которых также не допускается розничная продажа, в том числе в роз лив, и потребление (распитие) пива и напитков, изготавливаемых на его основе. Расстояние от границ земельного участка, предоставленного соответствующему объекту, до границы территории, к нему прилегающей, должно составлять не менее 100 метров, если орган мест ного самоуправления не примет иное решение с учетом особенностей территории.
В соответствии со статьей 2 Закона Красноярского края органы местного самоуправ ления поселений и городских округов в соответствии с уставом соответствующего муници пального образования для создания на территории муниципального образования условий для обеспечения жителей услугами общественного питания, а также в целях защиты нравствен ности и здоровья людей, прежде всего несовершеннолетних, ежегодно принимают муници пальные правовые акты, определяющие места общественного питания, в которых не разре шаются розничная продажа, в том числе в розлиа, и пстребеление (распитие) пива и напит ков, изготавливаемых на его основе.
Анализ положений Федерального закона «Об ограничениях розничной продажи и по требления (распития) пива и напитков, изготавливаемых на его основе» и Закона Краснояр ского края «О порядке определения мест общественного питания, в которых не разрешаются розничная продажа, в том числе в розлив, и потребление (распитие) пива и напитков, изго тавливаемых на его основе» позволяет сделать следующие выводы.
Пунктом 2 статьи 1 Закона Красноярского края органы местного самоуправления на делены правом устанавливать прилегающие к указанным в пункте 1 статьи 1 Закона Красноярского края учреждениям, организациям территории, на которых также не допуска ется розничная продажа пива и напитков, изготавливаемых на его основе. Вместе с тем, Федеральный закон «Об ограничениях розничной продажи и потребления (распития) пива и напитков, изготавливаемых на его основе» предусматривает право органов местного само управления с учетом положений Федерального закона и в порядке, устанавливаемом субъек тами Российской Федерации, определять места общественного питания, в которых не разре шаются розничная продажа, в том числе в розлив, и потребеление (распитие) пива и напит ков, изготавливаемых на его основе, на территориях соответствующих муниципальных обра зований.
Действующее законодательство не содержит понятий «территория», а также «места общественного питания».
Определение значения слова «территория», данное в словаре Ожегова С И . , обозна чает ограниченное земельное пространство (Ожегов С И . «Словарь русского языка»).
Государственный стандарт Российской Федерации «Общественное питание. Термины и определения» (ГОСТ Р 50647-94), утвержденный Постановлением Госстандарта России от 21.02.1994г. № 35, устанавливает, что общественное питание есть совокупность предприятий различных организационно-правовых форм и граждан-предпринимателей, занимающихся производством, реализацией и организацией потребления кулинарной продукцией. Пред приятиями общественного питания являются предприятия, предназначенные для производ ства кулинарной продукции, мучных кондитерских и булочных изделий, их реализации и (или) организации потребления. Указанные положения позволяют сделать вывод о том, что под местом общественного питания следует понимать место, где предприятия различных организационно-правовых форм и граждане-предприниматели осуществляют деятельность по производству, реализации и организации потребления кулинарной продукции.
Очевидно, что слова «территория» и «места общественного питания» несут различную смысловую нагрузку.
При этом введение органами местного самоуправления запрета на розничную прода жу пива на определенной территории означает невозможность осуществления деятельности по розничной продаже пива всеми хозяйствующими субъектами, находящимися на данной территории. Тогда как установление органами местного самоуправления предусмотренных Федеральным законом ограничений розничной продажи пива в местах общественного пи тания распространяется лишь на предприятия различных организационно-правовых форм и граждане-предприниматели осуществляют деятельность по производству, реализации и ор ганизации потребления кулинарной продукции.
Изложенное выше, а также то обстоятельство что Федеральный закон «Об ограниче ниях розничной продажи и потребления (распития) пива и напитков, изготавливаемых на его основе» содержит закрытый перечень мест, в которых не допускается розничная продажа и распитие пива и напитков, изготавливаемых на его основе, позволяет суду сделать вывод о том, что наделение Законом Красноярского края органов местного самоуправления правом определять территории, прилегающие к детским, образовательным и медицинским организа циям, организациям культуры, физкультурно-оздоровительным и спортивным сооружениям, на которых не допускается розничная продажа и потребление пива, является дополнитель ным, не предусмотренным федеральным законодательством, ограничением розничной про дажи пива и напитков, изготавливаемых на его основе.
Суд отклоняет довод ответчика о том, что оспариваемое положение Закона Краснояр ского края устанавливает порядок, согласно которому органы местного самоуправления принимают решения по реализации полномочий в данной сфере - определению на террито рии муниципального образования мест общественного питания, в которых не разрешаются продажа и потребление пива.
При анализе положений пункта 2 статьи 1 и абзаца 1 статьи 2 Закона Красноярского края «О порядке определения мест общественного питания, в которых не разрешаются роз ничная продажа, в том числе в розлив, и потребление (распитие) пива и напитков, изготав ливаемых на его основе» суд не установил каких-либо связей и зависимостей, в которых на ходятся указанные нормы, и которые позволили бы сделать вывод о том, что полномочия органов местного самоуправления по определению мест общественного питания, в которых не разрешается розничная продажа пива, осуществляются в рамках оспариваемого положе ния Закона края.
Порядок определения мест общественного питания, в которых не разрешается роз ничная продажа, в том числе в розлив, и потребление (распитие) пива и напитков, изготавли ваемых на его основе, установлен статьей 2 Закона Красноярского края и состоит в:
ежегодном принятия органами местного самоуправления поселений и городских ок ругов муниципальных правовых актов, определяющих места общественного питания, в ко торых не разрешаются розничная продажа, в том числе в розлив, и потребление (распитие) пива и напитков, изготавливаемых на его основе, внесении органами местного самоуправления поселений и городских округов допол нений в указанные акты в течение 15 дней после открытия места общественного питания.
Если на вновь созданное место общественного питания действуют ограничения, установлен ные настоящим Законом.
В соответствии со статьей 7 Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монопо листической деятельности на товарных рынках» федеральным органам исполнительной вла- сти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным наделенным функциями или правами указанных органов власти ор ганам или организациям запрещается принимать акты и (или) совершать действия, которые ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, создают дискриминационные условия деятельности отдельных хозяйствующих субъектов, если такие акты или действия имеют либо могут иметь своим результатом недопущение, ограничение, устранение конку ренции и ущемление интересов хозяйствующих субъектов, в том числе необоснованно пре пятствовать осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере, устанавливать запреты на осуществление отдельных видов деятельности, за исключением случаев, установленных законодательством Российской Федерации.
Суд считает обоснованными доводы антимонопольного органа о том, что наделение органов местного самоуправления полномочиями не допускать розничную продажу пива на определенной территории, означает необоснованное препятствование осуществлению дея тельности тех хозяйствующих субъектов в сфере розничной продажи, на которых не рас пространяются ограничения, установленные Федеральным законом «Об ограничениях роз ничной продажи и потребления (распития) пива и напитков, изготавливаемых на его осно ве».
Возложение на органы местного самоуправления полномочий определять террито рии, на которых не допускается розничная продажа пива и напитков, изготавливаемых на его основе, означает введение запрета на осуществление деятельности по розничной продаже пива в случае при отсутствии такого ограничения в законодательстве Российской Федера ции.
Вышеизложенное позволяет суду сделать вывод о том, что оспариваемое положение Закона Красноярского края может иметь своим результатом недопущение, ограничение, уст ранение конкуренции и ущемление интересов хозяйствующих субъектов. В связи с чем суд считает, что пункт 2 статьи 1 Закона Красноярского края от 05.07.2005г. № 15-3669 «О по рядке определения мест общественного питания, в которых не разрешаются розничная про дажа, в том числе в розлив, и потребление (распитие) пива и напитков, изготавливаемых на его основе» не соответствует Закону РСФСР «О конкуренции и ограничении монополисти ческой деятельности на товарных рынках» и подлежит признанию не действующим полно стью.
В соответствии с пунктом 2 статьи 195 Арбитражного процессуального кодекса Рос сийской Федерации по результатам рассмотрения дела об оспаривании нормативного право вого акта арбитражный суд принимает одно из решений:
1) о признании оспариваемого акта или отдельных его положений соответствующими иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу;
2) о признании оспариваемого нормативного правового акта или отдельных его поло жений не соответствующими иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующими полностью или в части.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 167-170, 176, 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд РЕШИЛ:
Заявление Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю удовлетворить.
Признать пункт 2 статьи 1 Закона Красноярского края от 05.07.2005г. № 15-3669 «О порядке определения мест общественного питания, в которых не разрешаются розничная продажа, в том числе в розлив, и потребление (распитие) пива и напитков, изготавливаемых на его основе» не соответствующим Закону РСФСР «О конкуренции и ограничении монопо листической деятельности на товарных рынках» и недействующим полностью.
В соответствии с частями 4, 5 статьи 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации решение арбитражного суда по делу об оспаривании нормативного правового акта вступает в законную силу немедленно после его принятия. Нормативный правовой акт или отдельные его положения, признанные арбитражным судом недействую щими, не подлежат применению с момента вступления в законную силу решения суда и должны быть приведены органом или лицом, принявшими оспариваемый акт, в соответствие с законом или иным нормативным правовым актом, имеющими большую юридическую си лу.
Решение может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Восточно- Сибир ского округа в течение месяца со дня вступления в законную силу.
Председательствующий судья Лапина М.В.
Судьи Иванова Е.А.
Чурилина Е.М.