ФЕДЕРАЛЬНОЕ СОБРАНИЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННАЯ ДУМА Д Е П У Т А Т ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ четвертого созыва (2004-2007) " дЬ&фСа^Л 200 ^ г.
№ 3£//£ Председателю Верховного Суда Российской Федерации В.М.Лебедеву 109289, Москва, ул. Ильинка, д. 7/3 О статье 7 Федерального закона «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» Уважаемый Вячеслав М ихайлович! С 1 марта 2005 года введен в действие Жилищный кодекс Российской Федерации (далее - Кодекс). Отдельные положения Кодекса и Федерального закона от 29.12.2004 г. № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» (далее - Закон) в силу своей неопределенности создают сложности в правоприменении:
1. В настоящее время много споров вызывает статья 7 Закона. Статьей установлено, что к отношениям пб пользованию жилыми помещениями, которые находились в жилых домах, принадлежавших государственным или муниципальным предприятиям либо государственным или муниципальным учреждениям и использовавшихся в качестве общежитий, и переданы в ведение органов местного самоуправления (далее - общежития), применяются нормы Жилищного кодекса Российской Федерации о договоре социального найма.
По мнению П.В.Крашенинникова, Закон (статья 7) «решил судьбу тех договоров найма жилых помещений в общежитиях, которые были переданы случае с момента вступления в силу ЖК РФ право пользования указанными помещениями осуществляется на основании договора социального найма» (Постатейный комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации под редакцией д.ю.н. П.В.Крашенинникова, комментарий к статье 102, п. 9.
Приложение № 1).
Таким образом, речь идет о распространении на все вышеуказанные общежития правового режима жилых помещений, занимаемых гражданами по договору социального найма, что предоставляет гражданам, проживающим в таких общежитиях, все права, предусмотренные Кодексом для нанимателей жилых помещений по договору социального найма, в том числе право на обмен занимаемого жилого помещения, право на передачу жилого помещения в поднаем, иные права, предусмотренные частями 1, 2 статьи 67 Кодекса, а также право на его приватизацию.
Аналогичные разъяснения в части прав граждан, проживающих в общежитиях, на приватизацию давались и Руководителем Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству В.А.Аверченко (в настоящее время - заместитель Министра регионального развития РФ). В то же время В.А.Аверченко отмечал, что «применение к отношениям по пользованию общежитиями положений ст. 67 ЖК РФ о договоре социального найма может быть реализовано только в отношении жилых помещений, где граждане занимают отдельные изолированные жилые помещения (квартиры, комнаты)». Приложение № 2.
Анализ поступающих в мой адрес обращений граждан, постоянно проживающих в общежитиях, позволяет сделать вывод, что передача ряда общежитий происходила без изменения статуса жилых помещений - дома принимались в муниципальную собственность в качестве общежитий и, соответственно, относились к специализированному жилищному фонду.
Дальнейшее изменение назначения жилых помещений, в силу различных причин, либо невозможно, либо занимает длительное время.
Примеры:
- дом № 1 по ул. Октябрьской г. Ливны включен в реестр муниципальной собственности со статусом «общежитие», что подтверждено решением Ливенского районного суда от 27.06.2002 г.
Снятие статуса «общежитие» возможно только после проведения реконструкции дома, не предусмотренной проектом здания, и требующим значительных финансовых затрат (ответ Первого заместителя Губернатора Орловской области на мое обращение.
Приложение № 3);
- дома по адресу: г. Волгоград, ул. Дегтярева - 1, 3, ул. Жолудева - 12, 20а, ул. Клименко - 9, 11, ул. Ополчения - 69 приняты в муниципальную собственность г. Волгограда в качестве общежитий.
Изменение статуса жилых помещений будет возможно после принятия постановления «Об исключении из числа общежитий многоквартирных домов, принятых в муниципальную собственность» (ответ Руководителя Департамента ЖКХ и ТЭК администрации г. Волгограда на обращение жителя. Приложение № 4);
- дом по адресу: г. Санкт-Петербург, ул. Бумажная, д. 20, находится на балансе и техническом обслуживании ГУ «Дирекция по содержанию общежитий».
Техническим заключением МВК ГУЖА Адмиралтейского административного района г. Санкт-Петербурга от 15.11.2004 г. установлено отсутствие технической возможности изменения правового статуса общежития в связи с тем, что здание расположено в санитарно-защитной зоне ОАО «Химаналит» (ответ заместителя Главы администрации Адмиралтейского района г. СанктПетербурга на обращение жителей. Приложение № 5) - дом по адресу: Тверская обл., г. Конаково, ул. Горького, д. 5 введен в эксплуатацию в 1975 г. как «общежитие». При передаче в муниципальную собственность дом принимался со статусом «общежитие» с учетом специфики проживания в нем граждан, как одиноких (койко-место), так и семейных, а также с учетом наличия помещений, оборудованных для ведения вахтовой службы, и складских помещений (ответ зав. отделом жилищной политики администрации Конаковского района. Приложение № 6).
В соответствии со статьей 4 Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» жилые помещения, находящиеся в общежитиях, приватизации не подлежат.
Основываясь на указанной норме Закона «О приватизации...», органы местного самоуправления отказывают гражданам, постоянно проживающим в переданных общежитиях, в приватизации занимаемых жилых помещений.
Такие отказы подтверждаются, в том числе, и некоторыми судебными решениями. Так, решением Майкопского городского суда от 05 мая 2005 г.
оставлено без удовлетворения, как не основанное на законе, заявление граждан к администрации муниципального образования «город Майкоп» Республики Адыгея и к ПУМ «Служба заказчика» о признании их действий (бездействий) нарушающими право заявителей на приватизацию занимаемых жилых помещений.
Решение Майкопского городского суда было оставлено без изменения определением судебной коллегии по гражданским делам ВС Республики Адыгея от 10 июня 2005 г. Определением судьи Верховного Суда Республики Адыгея от 27 июля 2005 г. надзорная жалоба заявителей оставлена без удовлетворения (Приложение № 7).
Как следует из Определения от 27 июля 2005 г. суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, правильно исходил из совокупности установленных по делу обстоятельств.
В частности, как установлено судом, жилые помещения, в которые вселялись и проживают заявители, размещены в зданиях, которые были возведены и сданы в эксплуатацию как общежития. Статус общежитий здания с переходом в муниципальную собственность не утратили. Судебная коллегия по гражданским делам ВС РА обоснованно указала, что использование общежитий, на условиях социального найма, не является самостоятельным основанием для приватизации жилых помещений.
Конституционный Суд Российской Федерации в своем Определении от 2 ноября 2000 г. № 220-О указал, что суды, разрешая вопрос о правомерности распространения на то или иное жилое помещение особого правового режима, не должны ограничиваться лишь формальным подтверждением целевого назначения данного помещения и обязаны проверять факты, обосновывающие в каждом конкретном случае такое распространение.
Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что статья 7 вводного Закона сама по себе не решает проблему приватизации жилых помещений в общежитиях, переданных в ведение органов местного самоуправления.
Судя по всему, право на приватизацию занимаемого жилого помещения в переданном муниципалитету общежитии в каждом случае будет решаться либо в судебном порядке исходя из совокупности обстоятельств по каждому конкретному делу, либо, что существенно хуже, отдельными чиновниками на местах. Учитывая завершение приватизации в установленные сроки, это может привести к злоупотреблениям с их стороны должностным положением.
В ряде Постановлений Конституционного Суда Российской Федерации выражена правовая позиция, согласно которой из конституционных принципов равенства и справедливости вытекает требование определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы, поскольку иное не может обеспечить ее единообразное применение, не исключает неограниченное усмотрение в правоприменительной практике, и, следовательно, неизбежно ведет к произволу.
С целью недопущения нарушения прав граждан на приватизацию занимаемых жилых помещений в общежитиях, переданных в ведение органов местного самоуправления, а также в связи с необходимостью единообразного правоприменения нормы, содержащейся в статье 7 Закона, прошу Вас обобщить судебную практику по делам, вытекающим из указанных правоотношений, принять соответствующее постановление Пленума Верховного Суда, либо утвердить необходимые разъяснения как один из ответов на вопросы применения законодательства.
2. Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 23.11.2005 г.
утверждены ответы на вопросы применения законодательства за 3 квартал 2005 г. Одним из вопросов, на который был дан ответ, касался применения норм Жилищного кодекса Российской Федерации на требования о выселении из общежитий, принадлежащих коммерческим организациям, если вселение имело место до 1 марта 2005 года (вопрос 22).
Безусловно, данное разъяснение важно в правоприменении, однако, в связи с тем, что общежития, построенные или приобретенные за счет средств коммерческих организаций, составляют незначительную часть от общего числа общежитий, представляется целесообразным подробно разъяснить вопросы применения норм Кодекса и Закона в отношении общежитий, переданных в ведение органов местного самоуправления, а также общежитий, незаконно включенных в состав имущественного комплекса при акционировании бывших государственных и муниципальных предприятий.
О принятом решении прошу Вас сообщить в Государственную Думу ФС РФ.
3. Дополнительно хочу изложить свою позицию по поставленному вопросу.
Считаю, что ни корректировка редакции статьи 7 вводного Закона, ни продление срока завершения приватизации не могут в полной мере способствовать реализации отдельными категориями граждан их права на приобретение в собственность бесплатно, в порядке приватизации, жилого помещения.
Конституционный Суд Российской Федерации в своем определении от 2 ноября 2000 г. № 220-О отметил, что граждане, проживающие в общежитиях (за исключением сезонных и временных работников, лиц, работающих по срочному трудовому договору, а также граждан, поселившихся в связи с обучением), являются нуждающимися в улучшении жилищных условий и вправе получить в пользование иное жилое помещение и впоследствии приватизировать его. Тем самым им гарантируется предусмотренное статьей 35 Конституции Российской Федерации право частной собственности и право иметь имущество в собственности.
Изменения, внесенные в Закон РФ «О приватизации...», согласно которым не подлежат приватизации жилые помещения, предоставленные гражданам по договорам социального найма после 1 марта 2005 года, а также установленный срок завершения приватизации (1 января 2007 г.) противоречат Конституции РФ и нарушают права как тех граждан, которые проживают в жилых помещениях, приватизация которых запрещена в силу закона (жилые помещения в общежитиях, в домах закрытых военных городков, аварийные, служебные жилые помещения), так и граждан, которые задолго до внесенных изменений встали на учет нуждающихся в жилых помещениях и теперь, получая после 20 лет ожидания квартиру, лишены права на ее приватизацию.
Из Постановления Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г.
следует, что изменение законодателем ранее установленных правил должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики в социальной сфере.
Понимая необходимость завершения процесса приватизации жилых помещений в Российской Федерации, мною предложен следующий вариант решения данной проблемы: запрет на приватизацию жилых помещений должен быть распространен только на тех граждан, которые после введения в действие Жилищного кодекса Российской Федерации (после 1 марта 2005 г.) признаются нуждающимися в жилых помещениях. Для всех остальных граждан, которые не могут приватизировать занимаемые жилые помещения в силу Закона, либо в силу семейных или иных обстоятельств, а также для тех граждан, которые стоят в очереди на получение жилого помещения, право на приватизацию должно быть сохранено до того момента, когда гражданин сможет его реализовать.
Данная позиция полностью соответствует той реформе жилищных правоотношений, которая началась с принятием пакета законов, направленных на развитие рынка доступного жилья. Так, в соответствии с Кодексом, право на предоставление жилого помещения по договору социального найма имеют граждане, признанные в установленном порядке малоимущими. Малоимущие граждане не только получают жилое помещение по договору социального найма, но и имеют право на помощь государства в его содержании. Для такой категории граждан собственность на жилое помещение будет являться непосильным бременем. Заявляя себя малоимущим с целью постановки на учет нуждающихся в жилом помещении, гражданин будет знать, что предоставленное ему в порядке очередности жилое помещение передаче в собственность подлежать не будет.
Такое завершение приватизации в полной мере будет отвечать принципу поддержания доверия граждан к закону и действиям государства.
Законопроект, содержащий соответствующую норму, внесен мною в Государственную Думу ФС РФ 18 марта 2005 г.
Прошу Вас, если сочтете возможным, изложить Вашу точку зрения на поднятую проблему.
Приложение: на 14 л.
Хайковский В.Э.
692-21-70 Депутату Государственной Думы Российской Федерации Г.П.Хованской Заместитель Председателя Верховного Суда Российской Федерации 109289, М о с к в а , ул. Ильинка, д . 7/3 ¿1.06.2006 г.
№43Я-7./о6щ на № ХГП-351/6 от 14.02.2006 г.
Уважаемая Галина Петровна! На Ваше письмо, содержащее просьбу дать разъяснение по вопросу о том, возможно ли с 1 марта 2005 года приватизировать жилые помещения, расположенные в жилых домах, ранее принадлежавших государственным или муниципальным предприятиям либо государственным или муниципальным учреждениям и использовавшихся в качестве общежитий, которые были переданы в ведение органов местного самоуправления, сообщаю следующее.
Данный вопрос обсуждался на заседании Президиума Верховного Суда Российской Федерации 7 июня 2006 года, и ответ на него утвержден и включен в Обзор судебной практики за I квартал 2006 года в следующей редакции.
«Статьей 2 Закона Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» (в редакции от 20 мая 2002 г.) предусмотрено право граждан, занимающих жилые помещения в государственном и муниципальном жилищном фонде, включая жилищный фонд, находящийся в хозяйственном ведении предприятий или оперативном управлении учреждений (ведомственный фонд), на условиях социального найма, приобрести эти помещения в собственность на условиях, предусмотренных указанным Законом, иными нормативными актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, с согласия всех совместно проживающих совершеннолетних членов семьи, а также несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет.
Исходя из ст. 4 Закона Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» жилые помещения в общежитиях не подлежат приватизации.
В соответствии со ст. 7 Федерального закона «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» к отношениям по пользованию жилыми помещениями, которые находились в жилых домах, принадлежавших государственным или муниципальным предприятиям либо государственным или муниципальным учреждениям, использовавшихся в качестве общежитий, и переданы в ведение органов местного самоуправления, применяются нормы Жилищного кодекса Российской Федерации о договоре социального найма.
Из указанной статьи следует, что общежития, которые принадлежали государственным или муниципальным предприятиям либо государственным или муниципальным учреждениям и были переданы в ведение органов местного самоуправления, утрачивают статус общежитий в силу закона и к ним применяется правовой режим, установленный для жилых помещений, предоставленных по договорам социального найма.
При этом отсутствие договора социального найма, а также решения органа местного самоуправления об исключении соответствующего дома из специализированного жилищного фонда не препятствует осуществлению гражданами прав нанимателя жилого помещения по договору социального найма, поскольку их реализация не может быть поставлена в зависимость от оформления органами местного самоуправления указанных документов.
Следовательно, граждане, которые занимают указанные жилые помещения, вправе приобрести их в собственность, руководствуясь ст. 2 Закона Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации».
Следует учитывать, что приватизации подлежит только изолированное жилое помещение ( квартира или комната), поскольку по смыслу ч. 2 ст. 62 ЖК РФ неизолированное жилое помещение не может быть самостоятельным предметом договора социального найма.
В соответствии со ст. 4 Закона Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» (в редакции от 29 декабря 2004 г.) не подлежат приватизации жилые помещения, предоставленные гражданам по договорам социального найма после 1 марта 2005 года.
Из вышеизложенного следует, что жилые помещения в общежитиях, расположенные в жилых домах, ранее принадлежавших государственным или муниципальным предприятиям либо государственным или муниципальным учреждениям и использовавшихся в качестве общежитий, которые были предоставлены гражданам и переданы в муниципальный жилищный фонд до 1 марта 2005 года, могут быть приобретены гражданами в порядке приватизации в собственность после 1 марта 2005 года при условии, если это жилое помещение является изолированным.
Необходимо также учитывать, что п. 1 Указа Президента Российской Федерации от 10 января 1993 г. № 8 «Об использовании объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения приватизируемых предприятий» ( признан утратившим силу с 29 марта 2003 г. Указом Президента Российской Федерации от 26 марта 2003 г. № 370) было установлено, что при приватизации предприятий, находящихся в федеральной (государственной) собственности, в состав приватизируемого имущества не могли быть включены объекты жилищного фонда. Указанные объекты, являясь федеральной (государственной) собственностью, должны были находиться в ведении администрации по месту расположения объекта.
Однако на практике имелись случаи, когда в нарушение действующего законодательства после приватизации государственных и муниципальных предприятий жилые помещения в общежитиях передавались в муниципальную собственность. На данные правоотношения должны распространяться те же положения, регулирующие порядок приватизации, что и при приватизации жилых помещений в общежитиях, принадлежавших государственным или муниципальным предприятиям».
А.И.Карпов