ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Дело № 47-Г04-24
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Россий ской Федерации в составе:
председательствующего Лаврентьевой М.Н.
судей Харланова А.В., Соловьева В.Н.
рассмотрела в судебном заседании 22 сентября 2004 г. гражданское дело по кассационным жалобам Законодательного Собрания Оренбургской области и Администрации Оренбургской области на решение Оренбургско го областного суда от 18 июня 2004 г., которым удовлетворено заявление Заместителя прокурора Оренбургской области о признании противореча щим федеральному законодательству п.4 ст.7 Закона Оренбургской области «О муниципальной службе в Оренбургской области».
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хар ланова А.В., объяснения представителя Администрации Оренбургской об ласти Полуянова А.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Воскобойниковой Е.Л., полагавшей решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верхов ного Суда Российской Федерации
установила:
Заместитель прокурора Оренбургской области обратился в Орен бургский областной суд с указанным выше заявлением. Заместитель проку рора области просил признать противоречащим федеральному законода тельству, недействующим и не подлежащими применению с момента вступ ления в силу Закон Оренбургской области от 8 июля 1997 г. № 90/17-03 «О муниципальной службе в Оренбургской области» с изменениями от 10 мар та, 18 мая 1998 г., 26 января 2000 г., 9 января, 7 мая, 29 декабря 2001 года, 27 июня, 28 августа, 31 декабря 2002 г. в части положений, предусмотренных пунктом 4 статьи 7. В обоснование своего требования прокурор сослался на то, что оспариваемый нормативный правовой акт субъекта Российской Фе дерации в части положений, предусмотренных пунктом 4 статьи 7 данного закона, наделяет органы государственной власти Оренбургской области та кими полномочиями в области муниципальной службы, как установление соотношения должностей муниципальной службы и государственных долж ностей государственной службы Оренбургской области в зависимости от численности населения и других особенностей муниципальных образова ний. По мнению заместителя прокурора Оренбургской области, указанные положения оспариваемого закона противоречат требованиям части 2 статьи 8 Федерального закона от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муници пальной службы в Российской Федерации», согласно которым законами субъекта Российской Федерации устанавливается соотношение муници пальных должностей муниципальной службы и государственных должно стей государственной службы Российской Федерации с учетом квалифика ционных требований, предъявляемых к соответствующим должностям му ниципальной и государственной службы. Тем самым оспоренный закон Оренбургской области, как полагает прокурор нарушает государственные интересы, выраженные в Федеральных законах, а также интересы неопреде ленного круга лиц - муниципальных служащих, проживающих на террито рии Оренбургской области.
В судебном заседании участвующий в деле прокурор доводы заяв ления заместителя прокурора области поддержал. Просил суд признать не действующим с момента вступления в силу оспариваемый закон Орен бургской области «О муниципальной службе в Оренбургской области» в той части, в какой он предоставляет органам государственной власти Оренбург ской области полномочие устанавливать соотношение должностей муници пальной службы и государственных должностей государственной службы Оренбургской области вопреки требованиям федерального законодательства не с учетом квалификационных требований, предъявляемых к соответст вующим должностям муниципальной и государственной службы, а в зави симости от численности населения и других особенностей муниципальных образований. Прокурор пояснил, что реализация данного полномочия спо- собна повлечь за собой установление государственными органами Орен бургской области в разных муниципальных образованиях данного субъекта Российской Федерации, отличающихся между собой численностью прожи вающего на их территориях населения, различного соотношения равнознач ных должностей муниципальной службы, к которым предъявляются единые квалификационные требования, с государственными должностями государ ственной службы, а это нарушает конституционный принцип равенства граждан; принцип равного доступа граждан к муниципальной службе в со ответствии с их способностями и профессиональной подготовкой.
Представитель Законодательного Собрания Оренбургской области, представители администрации Оренбургской области заявление заместителя прокурора Оренбургской области не признали и просили отказать в его удовлетворении, ссылаясь на то, что оспариваемый нормативный правовой акт федеральному законодательству не противоречит, принят субъектом Российской Федерации в пределах своих полномочий и прав муниципаль ных служащих не нарушает. По мнению представителей Законодательного Собрания и администрации Оренбургской области, федеральным законода тельством не регламентированы порядок и условия соотношения муници пальных должностей муниципальной службы и государственных должно стей государственной службы; в соответствии с пунктом 14 статьи 5 Феде рального закона «Об общих принципах организации местного самоуправле ния в Российской Федерации» законодательное регулирование муниципаль ной службы всецело отнесено к полномочиям органов государственной вла сти субъектов Российской Федерации, поэтому Законодательное Собрание Оренбургской области было вправе самостоятельно определить условия и порядок соотношения муниципальных и государственных должностей, ус тановив дополнительным критерием соотношения должностей наряду с предъявляемыми к ним квалификационными требованиями, также и чис ленность населения, проживающего на территории муниципального обра зования, другие особенности муниципального образования. В судебном за седании представители Законодательного Собрания, администрации Орен бургской области пояснили, что порядок и условия соотношения муници пальных и государственных должностей в области непосредственно регу лируются не оспариваемым нормативным правовым актом, а законом Орен бургской области от 19 марта 2001 г. № 169/244-П-ОЗ «О соотношении му ниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы в Оренбургской области», в преамбу ле которого предусмотрена необходимость учета квалификационных требо ваний при установлении такого соотношения. Вместе с тем факт различного соотношения таких равных высших муниципальных должностей муници пальной службы, к которым предъявляются единые -одинаковые квалифи кационные требования, как заместители главы в муниципальных образова ниях, отличающихся только численностью проживающего населения, с раз- личными государственными должностями разных групп государственной службы Оренбургской области, к которым предъявляются соответственно и различные квалификационные требования, объяснили значительными отли чиями в объеме работы лиц, замещающих должность заместителя главы в муниципальном образовании с численностью населения до 10 тысяч человек и аналогичную должность в муниципальном образовании с численностью населения до 500 тысяч человек.
Решением Оренбургского областного суда от 18 июня 2004 г. заявле ние прокурора удовлетворено.
В кассационных жалобах Законодательного Собрания Оренбургской области и Администрации Оренбургской области ставится вопрос об отмене решения суда в связи с нарушением норм материального и процессуального права.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационных жалоб, Су дебная коллегия оснований для отмены решения суда не находит.
В соответствии с положениями статьи 5 Конституции России Рос сийская Федерация состоит из равноправных субъектов, а её федеративное устройство основано на государственной целостности, единстве системы го сударственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий ме жду органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В силу статьи 12 Конституции России в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, также самостоятельное в пределах своих полно мочий. Согласно нормам статьи 73 Конституции России, вне пределов веде ния Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по пред метам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой госу дарственной власти. Следовательно субъекты Российской Федерации вправе осуществлять по предметам совместного ведения собственное правовое ре гулирование, но после принятия соответствующего федерального закона нормативные правовые акты субъектов должны быть приведены в соответ ствие с принятым федеральным законом.
Как установлено пунктом «н» части 1 статьи 72 Конституции России в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Фе дерации находится в том числе и установление общих принципов органи зации системы органов государственной власти и местного самоуправления.
При этом статьями 4 - 6 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий ской Федерации», детально разграничившими сферы полномочий органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов и самих му ниципальных образований в области местного самоуправления, законода тельство о муниципальной службе отнесено к полномочиям субъектов Рос сийской Федерации, а регулирование основ муниципальной службы - к ис- ключительным полномочиям органов государственной власти Российской Федерации. В связи с этим Федеральным Собранием России был принят Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», который установил общие принципы ор ганизации муниципальной службы и основы правового положения муници пальных служащих в Российской Федерации. К основам правового положе ния - статусу муниципальных служащих федеральный законодатель отнес в частности соотношение муниципальных должностей муниципальной служ бы и государственных должностей государственной службы, наделив субъ ектов Российской Федерации полномочиями устанавливать соотношение должностей с учетом квалификационных требований, предъявляемых к со ответствующим должностям муниципальной и государственной службы, что прямо предусмотрено нормами части 2 статьи 8 данного закона. Таким образом, федеральным законодательством в области местного самоуправле ния были установлены как разграничение полномочий органов государст венной власти, их объем при установлении соотношения муниципальных и государственных должностей, так и четкий критерий, которым следует ру ководствоваться и соблюдать органам государственной власти субъектов Российской Федерации при установлении такого соотношения должностей.
Указанная позиция выражена федеральным законодателем и в части 2 ста тьи 4 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Россий ской Федерации», нормами которой предусмотрено, что законодательное регулирование вопросов муниципальной службы субъектами Российской Федерации должно осуществляться в соответствии с Конституцией Россий ской Федерации, а также с данным и рядом других перечисленных феде ральных законов. Статьей 20 Закона Оренбургской области «О муниципаль ной службе в Оренбургской области», статьей 6 Федерального закона от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» в квалификационные требования, предъявляемые к муници пальным, государственным должностям муниципальной и государственной служб включаются требования к уровню профессионального образования с учетом группы и специализации должностей; стажу и опыту работы по спе циальности; уровню знаний Конституции Российской Федерации, Федераль ных законов, конституций, уставов и законов субъектов Российской Феде рации применительно к исполнению соответствующих должностных обя занностей.
Проанализировав названные нормы федерального и областного зако нодательства, суд пришел к правильному выводу о том, что положения ос париваемого закона Оренбургской области которыми к полномочиям орга нов государственной власти Оренбургской области в области муниципаль ной службы и государственных должностей государственной службы Орен бургской области в зависимости только от численности населения и других особенностей муниципальных образований, а не с учетом квалификацией- ных требований, предъявляемых к соответствующим должностям, противо речат федеральному законодательству, нарушают принцип верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами при обеспечении прав муниципальных служащих.
В силу статьи 18 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», статьи 3 Закона Оренбургской области от 19 марта 2001 г. № 169/244-П-ОЗ «О соотношении муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей госу дарственной службы в Оренбургской области» соответствие муниципаль ных должностей муниципальной службы государственным должностям обя зательно к применению при определении размеров должностных окладов и пенсионного обеспечения муниципальных служащих: определение размера государственной пенсии муниципального служащего осуществляется в со ответствии с установленным законом субъекта Российской Федерации соотношением муниципальных должностей муниципальной службы и го сударственных должностей государственной службы; максимальный размер государственной пенсии муниципального служащего не может превышать максимальный размер государственной пенсии государственного служаще го по соответствующей государственной должности. В связи с этим, как правильно указал суд, произвольное, то есть вопреки федеральному законо дательству, установление законом Оренбургской области соотношения му ниципальных и государственных должностей в зависимости от численности населения и других особенностей муниципальных образований, а не с уче том квалификационных требований, предъявляемых к соответствующим должностям, влечет нарушение прав и законных интересов граждан, муни ципальных служащих, в сфере денежного содержания и пенсионного обес печения.
Поскольку оспариваемое положение в Законе Оренбургской области сформулировано законодателем в категоричной и безусловной форме, суд обоснованно пришел к выводу о том, что данная норма, допускающая уста новление соотношения должностей в зависимости исключительно от чис ленности населения, других особенностей муниципальных образований и без учета предъявляемых к соотносимым должностям квалификационных требований, противоречит части 2 статьи 8 Федерального закона «Об осно вах муниципальной службы в Российской Федерации».
Вывод суда в этой части основан на анализе действующего законода тельства, мотивирован, соответствует требованиям закона и оснований счи тать его неправильным у Судебной коллегии не имеется.
Нарушения судом норм материального права, которые бы привели или могли привести к неправильному разрешению спора, в том числе и тех, на которые имеется ссылка в кассационных жалобах, судом не допущено.
Доводы кассационных жалоб по существу сводятся к нарушению су дом норм материального права, с чем нельзя согласиться по указанным вы ше основаниям.
Вместе с тем из решения суда подлежит исключению указание о при знании недействующей оспариваемой нормы Закона области с момента его принятия, поскольку вывод суда в этой части не согласуется с правовой по зицией, содержащейся в ряде постановлений Конституционного Суда РФ, в частности в постановлениях Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 года № 6-П и от 27 января 2004 г. № 1-П.
Руководствуясь ст.ст.362, 366 ГПК РФ, Судебная коллегия по граж данским делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Оренбургского областного суда от 18 июня 2004 г. оставить без изменения. Исключить из резолютивной части решения слова «с момен та принятия», заменив их словами «с момента вступления решения суда в законную силу».
Председательствующий / Судьи