ВЕРХОВНЫЙ РОССИЙСКОЙ СУД ФЕДЕРАЦИИ ДелоХ» 59-Г03-12
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Россий ской Федерации в составе председательствующего судьи Г.В.Манохиной судей Г.В.Макарова и З.Д.Беспаловой рассмотрела в судебном заседании от 18 февраля 2003 г. гражданское дело по заявлению прокурора Амурской области о признании недействую щим п.1 постановления Главы администрации Амурской области № 80 от 3 февраля 2003 г. «О порядке контроля качества алкогольной продукции, про изведенной на территории Российской Федерации и предназначенной для реализации на территории Амурской области» в части утверждения п.2, 5, 6, 8, 9, 10, 11 и 19 «Порядка контроля качества алкогольной продукции, произ веденной на территории Российской Федерации и предназначенной для реа лизации на территории Амурской области» по кассационному представле нию Первого заместителя Прокурора Амурской области и кассационной жа лобе Амурского территориального Управления МАП России на решение Амурского областного суда от 23 октября 2003 г., которым постановлено:
«В удовлетворении заявления прокурора Амурской области о признании не действующим п.1 постановления Главы администрации Амурской области № 80 от 3 февраля 2003 г. «О порядке контроля качества алкогольной про дукции, произведенной на территории Российской Федерации и предназна- ченной для реализации на территории Амурской области» в части утвер ждения п.2, 5, 6, 8, 9, 10, 11 и 19 «Порядка контроля качества алкогольной продукции, произведенной на территории Российской Федерации и предна значенной для реализации на территории Амурской области» отказать».
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Ма карова Г.В., объяснения представителя Губернатора Амурской области Горячевой Н.В. и представителя Департамента международных внешнеэко номических связей и торговли Администрации Амурской области - Черных Н.И., поддержавших решение суда, и заключение прокурора Генеральной Прокуратуры РФ Гермашевой М.М., полагавшей решение суда подлежащим отмене, судебная коллегия
установила:
Прокурор Амурской области обратился в Амурский областной суд с вышеуказанным заявлением, ссылаясь на то, что пунктом 1 названного вы ше постановления Главы администрации области № 80, утвержден «Поря док контроля качества алкогольной продукции, произведенной на террито рии Российской Федерации и предназначенной для реализации на террито рии Амурской области» (далее Порядок...), пунктом 2 которого предусмот рено, что выполнение функций, связанных с организацией контроля качест ва алкогольной продукции, возлагается на областное государственное уни тарное предприятие «Амур-качество». Кроме того, п.5, 6, 8, 9, 10, 11, 19 «Порядка...» унитарному предприятию предоставлены права и возложены обязанности для реализации, предоставленных п.2 «Порядка...» функций по организации контроля качества алкогольной продукции, но возложение та ких обязанностей является незаконным и противоречит федеральному зако нодательству.
В соответствии с действующим Уставом данное предприятие является коммерческой организацией и хозяйствующим субъектом, не наделенным правом собственности на закрепленное за ним имущество, и осуществляет различные виды коммерческой деятельности, в том числе, реализацией ал когольной продукции в области. В нем имеется отдел, который реализует возложенные на него оспариваемым постановлением функции организации контроля качества алкогольной продукции. Так, в отношении всех осталь ных хозяйствующих субъектов, занимающихся реализацией алкогольной продукции, ОГУП «Амур-качество» осуществляет определенные контроли рующие действия, а в отношении себя самостоятельно. Возложение указан ных контрольных функций на ОГУП «Амур-качество» не соответствует ст.ст. 12, 23 ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» и ст.1 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», согласно которым контроль за производством и оборотом этилового спирта самостоя тельно осуществляется органами власти и передача полномочий госконтро ля другим юридическим лицам (предприятиям) не предусмотрено.
Возложение на унитарное предприятие функции по организации кон троля качества алкогольной продукции на территории Амурской области и наделение его определенной компетенцией автоматически порождают обя занности у юридических лиц, занимающихся реализацией алкогольной про дукцией на территории Амурской области, по отношению к ОГУП «Амуркачество» и невыполнение которых повлечет определенные правовые по следствия - неполучение разрешения установленной формы, выдаваемое Комитетом МВЭС и торговли Амурской области, на основании документов полученных от ОГУП «Амур-качество».
В частности, п.5 предусматривает обязанность юридических лиц, имеющих акцизный склад, уведомить ОГУП «Амур-качество» о поступле нии партии продукции не менее чем за 3 дня до прибытия товара на склад, а для предприятия «Амур-качество» право требования своевременного уве домления. Отбор образцов алкогольной продукции производят специалисты аккредитованной лаборатории с участием специалистов ОГУП «Амуркачество» и указанная норма предоставляет право ОГУП «Амур-качество» (хозяйствующему субъекту) отбора образцов у другого хозяйствующего субъекта (п.6), ОГУП «Амур-качество» пунктом 8 «Порядка...» предостав лены полномочия доставки к себе на склад отобранных образцов, где они хранятся в установленном порядке. Право оформления заявки в аккредито ванную лабораторию на исследование продукции также предоставлено предприятию «Амур-качество», при этом предусмотрена возможность про ведения исследования отобранной продукции только на основании догово ра, заключенного организациями с ОГУП «Амур-качество». Типовая форма договора также составлена ОГУП «Амур-качество», таким же хозяйствую щим субъектом. Обязательность заключения договора с предприятием «Амур-качество» для получения разрешения на специальные марки вытека ет из п. 10 спорного Порядка. Между тем, в соответствии с п.З ст.7 Закона РСФСР от 22.03.1991 г. «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» запрещается совмещение функций орга нов исполнительной власти субъектов РФ, иных наделенных функциями или правами указанных органов власти органов или организаций с функ циями хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъ ектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного надзора.
По делу постановлено приведенное выше решение.
В кассационных представлении и жалобе указывается о несогласии с решением суда, ставится вопрос о его отмене и принятии нового решения об удовлетворении требования прокурора.
В представлении указывается на незаконность решения по мотиву то го, что вывод суда о возложении на ОГУП «Амур-качество» оспариваемыми пунктами постановления только функций по организации контроля качества алкогольной продукции, что соответствует нормам ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» от 22.11.95 № 171-ФЗ (в редакции от 25.07.2002), не соответствует фактическим обстоятельствам дела и противо речит федеральному законодательству. Безосновательно не приняты во внимание доводы первоначального заявления. Не соответствует обстоятель ствам дела и суждение суда о том, что проведение контроля качества алко гольной продукции находится в компетенции только Департамента между народных, внешнеэкономических связей и торговли Администрации Амур ской области и последний фактически и занимается проверкой, так как только п. 12, 16 «Порядка...» содержат нормы, предоставляющие указанному органу выдавать разрешения установленной формы на маркировку алко гольной продукции региональными специальными марками на партию алко гольной продукции, получившую удовлетворительную оценку при исследо вании и при неудовлетворительных результатах исследований, выписывает уведомление, запрещающее акцизному складу проводить маркировку алко гольной продукции, в то время, как пункты 2, 5, 6, 8, 9, 10, 11 и 19 оспари ваемого «Порядка...» наделили компетенцией ОГУП «Амур-качество», ко торый фактически выполняет определенные действия по совершению про верки контроля качества алкогольной продукции до стадии выдачи уведом лений разрешительного или запрещающего характера. Комитет междуна родных, внешнеэкономических связей и торговли Администрации Амур ской области ни одно из действий предусмотренных пунктами 2, 5, 6, 8, 9, 10, 11, 19 Порядка не выполняет, т.е. фактически проверку до стадии выдачи уведомлений не производит.
На время рассмотрения дела Главой администрации Амурской облас ти принято постановление, которым утверждено «Положение о Департамен те международных, внешнеэкономических связей и торговли (МВЭС) Ад министрации Амурской области», согласно п.2.13 раздела 3 которого Де партамент наделен компетенцией осуществлять специальные защитные ме ры, включающие в себя проверку качества и безопасности алкогольной про дукции. Пункт 8 раздела 4 Положения предусматривает, что Департамент вправе заключать договоры с юридическими и физическими лицами на про изводство работ, оказание услуг, приобретение имущества для решения во просов, входящих в его компетенцию. Однако, ОГУП «Амур-качество» не выполняет работ по заключенному с Департаментом договору, законода тельно наделен полномочиями по организации контроля качества алкоголь ной продукции в Амурской области (п.2 «Порядка...») и п.5, 6, 8, 9, 10, 11, 19 компетенцией проводить действия связанные с проверкой качества алко гольной продукции. ОГУП «Амур-качество» в силу ст.6, 12, 23 ФЗ «О госу дарственном регулировании производства и оборота этилового спирта, ал когольной и спиртосодержащей продукции» от 22.11.95 № 171-ФЗ (в редак ции от 25.07.2002 г.) не правомерно наделен указанной компетенцией, так как не относится к органам государственной власти субъекта РФ.
Кроме того, пункт 10 «Порядка...», обязывающий юридических лиц заключать договоры для проведения исследования отобранных образцов ал когольной продукции с конкретным исполнителем (хозяйствующим субъек том), противоречит нормам ФЗ «О государственном регулировании произ водства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей про дукции» № 171-ФЗ и нормам гражданского законодательства, так как нор мативным правовым актом Глава администрации Амурской области вводит обязательное заключение конкретного договора и устанавливается конкрет ный исполнитель по договору в лице областного государственного унитар ного предприятия «Амур-качество». Как установлено при судебном разби рательстве, предметом договора является положение о проведении контроля качества алкогольной продукции (п.п. 1.1, 1.2 договора), в то время, как уни тарное предприятие согласно указанному закону № 171-ФЗ не наделено ка кими-то функциями по осуществлению государственного контроля качества алкогольной продукции, а согласно ст.421 ГК РФ юридические лица сво бодны в заключение договора. Пункт 10 «Порядка...» противоречит как ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» № 171-ФЗ, так и тре бованиям ст.421 ГК РФ, так как водит обязательное заключение договоров для проведения исследования отобранных образцов алкогольной продукции и включает в себя, согласно предмету договора, проведение проверки каче ства алкогольной продукции именно с ОГУП «Амур-качество».
Указание суда о том, что предметом рассматриваемого спора являются спорные пункты «Порядка...», а не договор, который может быть обжалован стороной в случае несогласия с условиями в установленном Законом поряд ке, противоречит самому содержанию п. 10 оспариваемого правового акта, содержащего норму о заключении договора, который носит обязательный, а не рекомендательный характер.
Обжалуемый нормативный правовой акт Главы администрации Амур ской области (в части спорных пунктов) нарушает ст.7 Закона РСФСР от 22.03.91 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», так как содержит предписания, которые распростра няются на всех хозяйствующих субъектов, реализующих алкогольную про дукцию и одновременно, возлагая определенные полномочия по выполне нию этих предписаний на один из хозяйствующих субъектов - ОГУП «Амур-качество», также занимающегося реализацией алкогольной продук цией в Амурской области, что создает неравные условия для всех продавцов алкогольной продукции, в то время как ст.7 данного Закона запрещает наде ление хозяйствующих субъектов функциями и правами органов государст венной власти, в том числе по осуществлению государственного контроля.
Доводы кассационной жалобы Амурского территориального Управле ния МАП России фактически являются аналогичными представлению про курора с указанием на необоснованность оставления без надлежащего вни мания доводов о нарушении антимонопольного законодательства и того, что на ОГУП «Амур-качество» возложены функции по осуществлению контро ля качества алкогольной продукции.
Проверив материалы дела и обсудив доводы кассационных представ ления и жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Су да Российской Федерации не находит оснований для их удовлетворения.
При вынесении решения суд, сославшись на ст.76 Конституции РФ, ст.ст.6, 12, 23 ФЗ «О государственном регулировании производства и оборо та этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции», ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов», Налоговый кодекс РФ, По становление Правительства РФ от 1 октября 2002 г. «Об утверждении об щих требований к порядку и условиям выдачи специальных марок», указан ные выше пункты оспариваемого постановления, исходил из того, что госу дарственный контроль за производством и оборотом алкогольной продук ции осуществляется органами исполнительной власти субъектов РФ и включает в себя контроль за качеством алкогольной и спиртосодержащей продукции.
Позиция прокурора, согласно которой в данном случае функции госу дарственного контроля за качеством алкогольной продукции возложены на хозяйствующий субъект, занимающийся коммерческой деятельностью, не может быть признана правильной, так как анализ Положения о Департамен те МВЭС Амурской области, его функциональных обязанностей и реально выполняемой работы указывает на то, что именно последним осуществляет ся контроль за качеством алкогольной и спиртосодержащей продукции, раз рабатывается порядок и условия выдачи разрешений на учреждение акциз ных складов, порядок выдачи региональных специальных марок и т.п. Что касается Областного государственного унитарного предприятия «Амур-качество», то оно осуществляет различные виды коммерческой дея тельности, в том числе закупку, хранение и поставку алкогольной продук ции; торгово-закупочную и посредническую деятельность; внешнеторговую экспортно-импортную деятельность и осуществляет обеспечение информа ционно-технического обслуживания мероприятий, связанных с проведением Комитетом МВЭС и торговли Администрации Амурской области специаль ных защитных мер в отношении алкогольной продукции, предназначенной для розничной продажи на территории Амурской области, что однако не яв ляется самостоятельным осуществлением функции контроля. ОГУП «Амуркачество» выполняет техническую работу, возложенную на него постанов- лением Главы администрации № 80, представляет документы, которые тща тельно проверяются на соответствие поступившей партии продукции пред ставленной документации, только после этого выдается разрешение либо уведомление участнику хозяйственной деятельности. К указанному госу дарственному унитарному предприятию, как участнику хозяйственной дея тельности предъявляются требования, аналогичные другим предприятиям и организациям. Оно представляет для проверки тот же пакет документов.
Довод прокурора о наличии договоров, заключенных ОГУП «Амуркачество» с организациями, имеющими акцизный склад, в которых содер жатся положения, устанавливающие контроль со стороны ОГУП «Амуркачество» над деятельностью других организаций по контролю качества ал когольной продукции на территории Амурской области сам по себе не ука зывает на наличие контроля этого предприятия вместо государственного ор гана, так как рассматриваемый вопрос касается соответствия законодатель ству п. 1 постановления Главы администрации Амурской области № 80 от 03 февраля 2003 г. «О порядке контроля качества алкогольной продукции, про изведенной на территории Российской Федерации и предназначенной для реализации на территории Амурской области» в части утверждения п.2, 5, 6, 8, 9, 10, 11 и 19 «Порядка контроля качества алкогольной продукции, произведенной на территории Российской Федерации и предназначенной для реализации на территории Амурской области» и действующее законода тельство предусматривает определенный порядок возможности оспаривания заключенных договоров при условии нарушения установленных Законом правил и положений, как и проверку соответствия деятельности предпри ятий принятому Уставу.
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Россий ской Федерации находит такое суждение суда первой инстанции правиль ным, так как установленные судом обстоятельства давали основания счи тать, что возложенные оспариваемым постановлением на ОГУП «Амуркачество» обязанности не являлись самостоятельным осуществлением кон троля в предусмотренном действующим законодательством порядке и тако вой в правовом плане фактически производился Департаментом междуна родных, внешнеполитических связей и торговли Администрации области.
Доводы кассационных представления и жалобы, являются аналогич ными мотивам, изложенным представителями прокуратуры и территориаль ного управления МАП в судебном заседании, которые являлись предметом исследования и оценки суда.
На основании изложенного, руководствуясь ст.361 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Амурского областного суда от 23 октября 2003 г. оставить без изменения, а кассационные представление и жалобу - без удовлетворе ния.
Председательствующий судья Судьи