ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 121260, город Москва, ул. Поварская, д. 15, тел.: +7 (495) 690-54-63. http://vsrf.ru № 26-КАД23-3-К5
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
город Москва 7 июня 2023 года Судья Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., изучив по материалам истребованного дела кассационную жалобу Картоева Гирихана Борисовича на решение Магасского районного суда Республики Ингушетия от 23 июня 2022 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Ингушетия от 20 октября 2022 года, кассационное определение судебной коллегии по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 18 января 2023 года по делу № 2а-2068/2022 по административному исковому заявлению Картоева Г.Б. к Министерству Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее также МЧС России), министерству труда, занятости и социального развития Республики Ингушетия о признании решения незаконным, о возложении обязанностей,
установил:
Картоев Г.Б. обратился в Магасский городской суд Республики Ингушетия с административным исковым заявлением о признании незаконным решения МЧС России об отказе в оформлении и выдаче ему удостоверения единого образца как лицу, подвергнувшемуся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, просил возложить на указанного административного ответчика обязанность оформить и выдать ему удостоверение единого образца с указанием полученной им суммарной (накопленной) эффективной дозы облучения более (превышающей) 25 (бэр), а также возложить обязанность на министерство труда, занятости и социального развития Республики Ингушетия повторно направить в МЧС России документы, необходимые для оформления и выдачи ему данного документа.
2 Решением Магасского районного суда Республики Ингушетия от 23 июня 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Ингушетия от 20 октября 2022 года, в удовлетворении требований административного истца отказано.
Кассационным определением судебной коллегии по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 18 ноября 2023 года указанные судебные акты оставлены в силе.
В кассационной жалобе, поданной Картоевым Г.Б. в Верховный Суд Российской Федерации, ставится вопрос о ее передаче для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
Ввиду необходимости проверки доводов кассационной жалобы по запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 28 марта 2023 года дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации.
Судья Верховного Суда Российской Федерации, установив по результатам изучения кассационной жалобы наличие оснований для отмены обжалуемых судебных актов, выносит определение о передаче кассационных жалобы, представления для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции (часть 1 статьи 324, часть 1 статьи 325 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации) (далее также КАС РФ).
Частью 1 статьи 328 КАС РФ предусмотрено, что основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.
При изучении доводов кассационной жалобы Картоева Г.Б. по материалам истребованного дела установлены основания ее передачи с делом для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
Согласно статье 1 Федерального закона от 10 января 2002 года № 2-ФЗ «О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне» гражданам, которые проживали в 1949-1963 годах в населенных пунктах на территории Российской Федерации и за ее пределами, включенных в утверждаемые Правительством Российской Федерации перечни населенных пунктов, подвергшихся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, и которые получили суммарную (накопленную) эффективную дозу облучения более 5 сЗв (бэр), а также детям в возрасте до 18 лет первого и второго поколения указанных граждан, страдающим заболеваниями вследствие радиационного воздействия на 3 одного из родителей, гарантируются меры социальной поддержки, установленные названным федеральным законом.
Перечень населенных пунктов бывшей Казахской ССР, подвергшихся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, установлен распоряжением Правительства Российской Федерации от 15 марта 1995 года № 356-р. В указанном перечне населенные пункты дифференцированы в зависимости от полученной населением суммарной (накопительной) эффективной дозы облучения вследствие проведения ядерных испытаний 29 августа 1949 года и 7 августа 1962 года; в него в том числе включен пгт Чаган Семипалатинской области как населенный пункт, жители которого получили суммарную (накопленную) эффективную дозу облучения, превышающую 25 сЗв (бэр).
В соответствии с Правилами отнесения граждан к категории лиц, подвергшихся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 15 ноября 2004 года № 634, организация, осуществляющая расчет и выдачу заключений о полученной суммарной (накопленной) эффективной дозе облучения вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, определяется Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд (абзац третий пункта 3);
для отнесения граждан к категории лиц, подвергшихся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, им необходимо представить по месту жительства в орган, уполномоченный органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, документы, перечень которых и порядок их прохождения определяются в соответствии с правилами оформления и выдачи удостоверения единого образца указанным гражданам (пункт 4); подтверждением отнесения граждан к категории лиц, подвергшихся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, являются удостоверения единого образца, выдаваемые Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (пункт 5).
В пункте 3 Порядка выдачи удостоверений единого образца гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, утвержденного приказом МЧС России от 18 сентября 2009 года № 540 (далее - Порядок выдачи удостоверений), закреплено, что для получения удостоверения граждане обращаются по месту жительства в органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченные органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации, с соответствующим письменным заявлением, 4 одновременно с которым предъявляют документы в соответствии с перечнем.
Как следует из положений пунктов 4, 5 Порядка выдачи удостоверений уполномоченными органами по результатам рассмотрения комиссией представленных гражданами документов в течение одного месяца принимается решение о включении их в реестр учета граждан, подвергшихся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, в дальнейшем указанные документы, а также представление уполномоченного органа в целях оформления и выдачи удостоверения направляются в МЧС России.
Судами установлено, что вступившим в законную силу решением Магасского районного суда от 24 ноября 2021 года по делу № 2а-29052021 на министерство труда, занятости и социального развития Республики Ингушетия возложена обязанность рассмотреть вопрос о признании Картоева Г.Б. подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, включить заявителя в соответствующий реестр граждан и направить документы в МЧС России для выдачи удостоверения единого образца.
Данным решением также установлено, что Картоев Г.Б. проходил действительную срочную военную службу в рядах Советской Армии с 3 июня 1991 года по 3 апреля 1992 года в войсковой части № 06680, которая дислоцировалась на территории Семипалатинского испытательного ядерного полигона - Семипалатинск, в районе населенного пункта пгт Чаган Семипалатинской области, Казахской ССР, и, несмотря на прохождение административным истцом службы в период, выходящий за пределы установленного Федеральным законом от 10 января 2002 года № 2-ФЗ «О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне» периода с 1949 по 1963 год, суд, принимая во внимание позицию Конституционного Суда Российской Федерации, выраженную в определении от 14 декабря 1999 года № 197-0, пришел к выводу о возложении обязанности на министерство труда, занятости и социального развития Республики Ингушетия рассмотреть вопрос о признании Картоева Г.Б.
лицом, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, внести его в соответствующий реестр пострадавших граждан.
Кроме того, суд указал на то, что пгт Чаган, где административный истец проходил службу, включен распоряжением Правительства Российской Федерации от 15 марта 1995 года № 356-р в перечень населенных пунктов бывшей Казахской ССР, подвергшихся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, при этом в качестве суммарной (накопленной) эффективной дозы облучения, полученной проживающим в данном населенном пункте населением, определена доза облучения, превышающая 25 сЗв (бэр). И учитывая результаты исследования от 12 марта 2020 года, проводившегося в 5 лаборатории молекулярной биологии и цитогенетики ФГБУ «Российский научный центр рентгенорадиологии» Министерства здравоохранения Российской Федерации - учреждения, уполномоченного осуществлять медицинскую деятельность на основании соответствующей лицензии, согласно которому полученная истцом эффективная доза облучения составляет 0,27 Зв (27 бэр), суд возложил на министерство труда, занятости и социального развития Республики Ингушетия обязанность включить Картоева Г.Б. в реестр лиц, подвергшихся радиационному воздействию.
31 января 2022 года во исполнение указанного решения суда министерство труда, занятости и социального развития Республики Ингушетия рассмотрело заявление Картоева Г.Б. по вопросу оформления и выдачи ему удостоверения гражданина, подвергшегося радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне (принимая во внимание период и место прохождения им службы, включение пгт Чаган в перечень населенных пунктов, подвергшихся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний) и получившего суммарную (эффективную) дозу облучения, превышающую 25 сВз (бэр), приняло решение о направлении в отношении административного истца представления в МЧС России для оформления и выдачи Картоеву Г.Б.
удостоверения.
Принятое решение оформлено протоколом от 31 января 2022 года № 1, который вместе с представлением от 3 февраля 2022 года, выпиской из реестра (л.д. 17) и копиями документов Картоева Г.Б. направлен министерством труда, занятости и социального развития Республики Ингушетия в МЧС России для оформления и выдачи ему соответствующего удостоверения.
МЧС России письмом от 15 февраля 2022 года № ССВ-11-162 сообщило министерству труда, занятости и социального развития Республики Ингушетия, что оснований для выдачи Картоеву Г.Б.
удостоверения единого образца не имеется, поскольку действие Федерального закона от 10 января 2022 года № 2-ФЗ «О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне» на административного истца не распространяется, положения указанного закона действуют в отношении граждан, которые проживали в 1949-1963 годах в установленных Правительством Российской Федерации населенных пунктах, и их детей в возрасте до 18 лет. Кроме того, расчет суммарных (накопленных) эффективных доз облучения граждан осуществляется определенной МЧС России организацией, которой в настоящее время, согласно государственному контракту от 5 апреля 2021 года, является КГБУ «Научно-исследовательский институт региональных медико-экологических проблем» г. Барнаула.
Полагая оспариваемое решение незаконным, нарушающим его права, Картоев Г.Б. обратился с административным иском в суд.
6 Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды исходили из содержания правовых норм, подлежащих применению к спорным отношениям, из которого следует, что обязательными условиями для признания за гражданином права на получение удостоверения единого образца как лицу, подвергшемуся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, и предоставления мер социальной поддержки являются: проживание в 1949-1963 годах в определенных населенных пунктах и получение гражданами суммарной (накопленной) эффективной дозы облучения свыше 5 сЗв (бэр), подтвержденное заключением КГБУ «Научно-исследовательский институт региональных медико-экологических проблем» г. Барнаула. Также указали, что ссылка Картоева Г.Б. на результаты исследования, проведенного 12 марта 2020 года в лаборатории молекулярной биологии и цитогенетики ФГБУ «Российский научный центр рентгенорадиологии» Министерства здравоохранения Российской Федерации и подтверждающего получение им эффективной дозы облучения 0,27 Зв (27 бэр), несостоятельна, поскольку данное учреждение, не является государственным экспертным органом, имеющим лицензию на проведение экспертизы по вопросам признания граждан пострадавшими от ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне.
Вместе с тем доводы Картоева Г.Б. о наличии оснований для отмены обжалуемых судебных актов заслуживают внимания по следующим основаниям.
В соответствии с частью 2 статьи 64 КАС РФ обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом по ранее рассмотренному гражданскому или административному делу либо по делу, рассмотренному ранее арбитражным судом, не доказываются вновь и не подлежат оспариванию при рассмотрении судом другого административного дела, в котором участвуют лица, в отношении которых установлены эти обстоятельства, или лица, относящиеся к категории лиц, в отношении которой установлены эти обстоятельства.
Как ранее неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, признание преюдициального значения судебного решения, будучи направленным на обеспечение стабильности и общеобязательности судебного решения, исключение возможного конфликта судебных актов, предполагает, что факты, установленные судом при рассмотрении одного дела, впредь до их опровержения принимаются другим судом по другому делу в этом же или ином виде судопроизводства, если они имеют значение для разрешения данного дела; тем самым преюдициальность служит средством поддержания непротиворечивости судебных актов и обеспечивает действие принципа правовой определенности (постановление от 21 декабря 2011 года № 30-П; определения от 19 июля 2016 года № 1739-0, от 27 февраля 2020 года № 492-0, от 28 мая 2020 года № 1133-0 и др.).
Таким образом, не допускается оспаривание установленных вступившим в законную силу судебным постановлением обстоятельств, 7 равно как и повторное определение прав и обязанностей стороны спора, путем предъявления новых исков.
По смыслу закона в его истолковании Конституционным Судом Российской Федерации установлена недопустимость пересмотра определенных вступившими в силу судебными актами правоотношений сторон и установленных в связи с этим фактов.
Обстоятельства, касающиеся выводов судов о наличии у административного истца установленного в судебном заседании и впоследствии реализованного уполномоченным согласно пункту 4 Порядка выдачи удостоверений органом - министерством труда, занятости и социального развития Республики Ингушетия права на его включение в реестр учета граждан, подвергшихся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, в целях получения соответствующего удостоверения, отраженные во вступивших в законную силу судебных актах по делу № 2а-29052021, в рамках которого в качестве заинтересованного лица было привлечено МЧС России, не подлежали повторному доказыванию и (или) оспариванию при разрешении настоящего спора, поскольку выдача МЧС России гражданам удостоверений указанного образца, как это следует из пункта 5 Правил отнесения граждан к категории лиц, подвергшихся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 15 ноября 2004 года № 634, является правоподтверждающим действием федерального органа государственной власти, вопрос о наличии либо об отсутствии названных обстоятельств, вопреки положениям части 2 статьи 64 КАС РФ, не мог быть повторно рассмотрен судами.
Иное фактически означало бы преодоление вступивших в законную силу судебных актов, что нарушает конституционный принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который согласно сформулированной в решениях Конституционного Суда Российской Федерации правовой позиции предполагает правовую определенность, сохранение стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной и правоприменительной политики, с тем чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты, то есть в том, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право власти будут уважать и реализовывать (постановления от 24 мая 2001 года № 8-П, от 23 апреля 2004 года № 9-П; определения от 4 декабря 2003 года № 415-0, от 4 апреля 2006 года № 89-0 и др.).
Провозглашение и реализация указанного принципа направлены в том числе на обеспечение защиты интересов граждан, которые, полагаясь на правильность принятого уполномоченным органом решения, рассчитывают 8 на стабильность и неизменность получения мер социальной поддержки (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 января 2016 года № 1-П).
В рамках настоящего спора Картоев Г.Б. был поставлен в ситуацию, предполагающую отсутствие стабильности и предсказуемости решений, принимаемых в отношении его органами публичной власти.
Согласно разъяснениям, данным в абзацах четвертом и пятом пункта 17 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28 июня 2022 года № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» (далее - постановление Пленума № 21), из принципов приоритета прав и свобод человека и гражданина, недопустимости злоупотребления правами (части 1 и 3 статьи 17 и статья 18 Конституции Российской Федерации) следует, что органам публичной власти, их должностным лицам запрещается обременять физических или юридических лиц обязанностями, отказывать в предоставлении им какоголибо права лишь с целью удовлетворения формальных требований, если соответствующее решение, действие может быть принято, совершено без их соблюдения, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом.
В связи с этим судам необходимо проверять, исполнена ли органом или лицом, наделенным публичными полномочиями, при принятии оспариваемого решения, совершении действия (бездействии) обязанность по полной и всесторонней оценке фактических обстоятельств, поддержанию доверия граждан и их объединений к закону и действиям государства, учету требований соразмерности (пропорциональности) (пункт 1 части 9 статьи 226 КАС РФ, часть 4 статьи 200 АПК РФ).
Исходя из материалов настоящего дела такого рода обязанность не исполнена федеральным органом государственной власти - МЧС России, принявшим оспариваемое решение, законность которого в отсутствие на то оснований подтверждена судами.
Таким образом, суды, принимая обжалуемые административным истцом судебные акты, не учли приведенные выше положения законодательства, правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, разъяснения, данные в постановлении Пленума № 21, в связи с чем пришли к необоснованным выводам.
При таком положении доводы кассационной жалобы о существенном нарушении нижестоящими судами норм материального и процессуального права заслуживают внимания и вызывают сомнение в законности решения Магасского районного суда Республики Ингушетия от 23 июня 2022 года, апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Ингушетия от 20 октября 2022 года, кассационного определения судебной коллегии по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 18 января 2023 года, в связи с чем кассационную жалобу с делом следует передать 9 для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации для решения вопроса об отмене названных судебных актов и о принятии нового решения об удовлетворении административного искового заявления Картоева Г.Б.
Руководствуясь статьями 323 и 325 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судья
определил:
кассационную жалобу Картоева Гирихана Борисовича с делом передать для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
Судья Верховного Суда Российской Федерации __,_ "i^>^^ __2z> И.Н. Зинченко