Дело№АПЛ23-115 ПРОТОКОЛ судебного заседания Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации г. Москва 11 апреля 2023 г.
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе председательствующего Зайцева В.Ю., членов коллегии Вавилычевой Т.Ю., Ситникова Ю.В.
при секретаре Шолгиной Н.И.
с участием прокурора Клевцовой Е.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Азовчане» (далее - ООО «Азовчане») о признании недействующими позиций 4, 6, 8 (в части), 9, 10 раздела 1 Перечня нормативных правовых актов (их отдельных положений), содержащих обязательные требования, оценка соблюдения которых осуществляется Россельхознадзором в рамках государственного контроля (надзора), привлечения к административной ответственности (далее - Перечень), утверждённого приказом Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору (далее - Россельхознадзор) от 22 декабря 2020 г.
№ 1378 (далее - Приказ № 1378), по апелляционным жалобам ООО «Азовчане» и Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (далее Роспотребнадзор) на решение Верховного Суда Российской Федерации от 18 января 2023 г. по делу № АКПИ22-886, которым в удовлетворении административного иска отказано.
Судебное заседание открыто в 10 часов 32 минуты.
В ходе судебного заседания суда апелляционной инстанции ведётся аудиопротоколирование и составляется протокол в письменной форме с использованием системы SRS Femida. Протокол судебного заседания составляется с изложением сведений, предусмотренных частями 3 и 4 статьи 205 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
2 Председательствующий открывает судебное заседание и объявляет, какое административное дело рассматривается, кем поданы апелляционные жалобы и на какое решение.
В судебном заседании проверяется явка лиц, участвующих в деле.
В судебное заседание явились:
- представители административного истца- ООО «Азовчане»:
• Емлютин Андрей Викторович - генеральный директор (паспорт 20 14 727106 выдан Федеральной миграционной службой 27 апреля 2014 г.), • Левиков Александр Владимирович (паспорт 33 14 277231 выдан Федеральной миграционной службой 13 апреля 2014 г.;
доверенность от 1 сентября 2022 г. № 14; диплом о высшем юридическом образовании КР № 29739427 выдан 24 июня 2006 г.);
- представители административного ответчика - Россельхознадзора:
• Беспалова Наталия Васильевна (паспорт 18 09 432332 выдан отделением УФМС России по Волгоградской области в Новоаннинском районе 20 мая 2010 г.; доверенность от 26 декабря 2022 г. № ФС-СД-4/34979; диплом о высшем юридическом образовании ВСВ 0751176 выдан 26 июня 2004 г.), • Жаворонок Александр Васильевич (паспорт 45 10 997316 выдан отделением УФМС России по г. Москве по району КосиноУхтомский 12 апреля 2011 г.; доверенность от 28 декабря 2022 г.
№ ФС-СД-4/35204; диплом о высшем юридическом образовании ДВС 1450452 выдан 27 декабря 2001 г.), • Ушаков Дмитрий Геннадьевич (паспорт 46 11 239616 выдан ТП № 2 в г. Мытищи ОУФМС России по Московской области в Мытищинском районе 23 декабря 2010 г.; доверенность от 9 ноября 2022 г. № ФС-СД-2/30084; диплом о высшем юридическом образовании КП № 59647 выдан 20 июня 2013 г.);
- представители заинтересованного лица - Роспотребнадзора:
• Андрияшина Наталья Вадимовна (паспорт 46 17 536622 выдан отделением УФМС России по Московской области в г. Лобня 21 апреля 2017 г.; доверенность от 5 декабря 2022 г. № 137; диплом о высшем юридическом образовании ДВС 1958384 выдан 19 декабря 2002 г.), • Конькова Марина Владимировна (паспорт 68 16 959623 выдан отделом УФМС России по Тамбовской области в Советском районе г. Тамбова 22 декабря 2016 г.; доверенность от 19 июня 2020 г.
№ 350;
диплом о высшем юридическом образовании 107724 0690594 выдан 30 июня 2014 г.).
3 На вопрос председательствующего Зайцева В.Ю. - представитель административного истца - Емлютин А.В.: высшего юридического образования не имею.
Личности явившихся лиц установлены, полномочия проверены.
В судебное заседание не явился:
- представитель заинтересованного лица Российской Федерации (далее - Минюст России).
Министерства юстиции Председательствующий объявляет состав суда, сообщает, кто участвует в судебном заседании в качестве прокурора, секретаря судебного заседания, представителей административного истца, административного ответчика, заинтересованного лица, и разъясняет лицам, участвующим в деле, право заявлять отводы.
Самоотводов и отводов не заявлено.
Председательствующий разъясняет лицам, участвующим в деле, их процессуальные права и обязанности, предусмотренные статьёй 45 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Права и обязанности понятны.
Председательствующий выясняет наличие ходатайств.
Ходатайств не поступило.
Обсуждается вопрос о возможности рассмотрения административного дела в отсутствие представителя заинтересованного лица - Минюста России, извещённого о времени и месте судебного заседания надлежащим образом.
Возражений не поступило.
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации, совещаясь на месте,
определила:
рассмотреть административное дело в отсутствие представителя заинтересованного лица - Минюста России, который о времени и месте судебного заседания извещён в установленном законом порядке, его явка не признана судом обязательной.
Председательствующий Зайцев В.Ю. докладывает дело.
Дело доложено.
4 (10 час. 50 мин. - 11 час. 05 мин.) Слово для дачи объяснений предоставляется представителю административного истца - Левикову А.В.:
Уважаемый суд! Доводы апелляционной жалобы поддерживаю в полном объёме.
Российская Федерация является членом Всемирной организации по охране здоровья животных, которая в рамках Кодекса здоровья наземных животных определила предмет ветеринарного контроля для всех странучастников, а также принципы функционирования ветеринарной службы. Суть ветеринарного контроля всегда сводится к охране здоровья животных.
Суд первой инстанции не обратил внимание на порядок финансирования Россельхознадзора, который финансируется в рамках Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия. Из этой программы видно, что функции, которые прописаны в Приказе № 1378, Россельхознадзор физически выполнить не сможет, поскольку финансирование осуществляется только в рамках конкретных направлений.
Вопрос председательствующего Зайцева В.Ю.: в каких нормах Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации сказано о необходимости проверки финансирования организации? Представитель административного истца - Левиков А.В.: это норма материального права.
Суд первой инстанции также не применил распоряжение Правительства Российской Федерации от 7 декабря 2022 г. № 3789-р, в котором конкретизировано, что такое ветеринарная безопасность.
Правительство Российской Федерации в 2005 г. издало постановление № 303, в котором разграничило компетенцию федеральных органов исполнительной власти в сфере биологической безопасности. В пункте 14 данного постановления указано, что Россельхознадзор контролирует защиту от эпизоотии, а Роспотребнадзор (пункт 13) контролирует качество и безопасность пищевых продуктов.
Подпункт «в» пункта 19 Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации, утверждённой Указом Президента Российской Федерации от 21 января 2020 г. № 20, прямо определяет, что суть участия Россельхознадзора в продовольственной безопасности заключается в защите выпускаемой сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия от болезней животных.
Полномочия Россельхознадзора в сфере производства пищевых продуктов заканчиваются проведением ветеринарно-санитарной экспертизы, но даже она не является полностью компетенцией Россельхознадзора.
Ветеринарно-санитарная экспертиза делится на ряд направлений: после убоя животного и на рынках в соответствии с ветеринарными правилами контроль осуществляется Россельхознадзором, другие виды ветеринарно-санитарных экспертиз контролируются Федеральной службой по аккредитации.
5 Россельхознадзор контролирует не сами пищевые продукты, а только выдачу ветеринарных документов, по которым осуществляется прослеживание эпизоотического благополучия.
В 2021 г. предприятие было проверено и Роспотребнадзором, и Россельхознадзором. Проверялись одни и те же вопросы, но были различные выводы.
Вопрос председательствующего Зайцева В.Ю.: административный истец обжаловал решение, по которому он был привлечён к административной ответственности? Представитель административного истца - Левиков А.В.: да, дошли до апелляционной инстанции.
Вопрос председательствующего Зайцева В.Ю.: какое решение вынесла апелляционная инстанция? Представитель административного истца - Левиков А.В.: апелляционная инстанция признала неправильной квалификацию ветеринарного правонарушения и переквалифицировала статью 10.6 на статью 10.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Верховный Суд Российской Федерации по делу АКПИ18-375, решение по которому было оставлено без изменения Апелляционной коллегией Верховного Суда Российской Федерации, подтвердил, что производственный контроль это исключительное полномочие Роспотребнадзора. Получается, что решение суда первой инстанции противоречит уже сложившемуся правоприменению Верховного Суда Российской Федерации.
Что касается статьи 80 Конституции Российской Федерации, действительно, Президент Российской Федерации определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. В рамках обязательств Российской Федерации в ООН и ВОЗ Президент Российской Федерации утвердил Указ от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года», в рамках которого существует национальный проект «Демография», в силу которого реализуется федеральный проект «Здоровое питание». В пунктах 1.3, 1.5 данного проекта прямо указано, что здоровое питание, рекомендации ВОЗ по здоровому питанию, рекомендации Комиссии «Кодекс Алиментариус» реализуются только Роспотребнадзором.
Вопрос председательствующего Зайцева В.Ю.: какому органу в рамках системы исполнительной власти принадлежит право определения направления деятельности соответствующего органа? Представитель административного истца - Левиков А.В.: Правительству Российской Федерации.
6 Вопрос председательствующего Зайцева В.Ю.: может ли Правительство Российской Федерации сказать, какими вопросами будет заниматься Роспотребнадзор, а какими - Россельхознадзор? Представитель административного истца - Левиков А.В.: это право Правительства Российской Федерации. Поэтому мы проанализировали в апелляционной жалобе три, имеющих равную силу, постановления Правительства Российской Федерации: № 1005, № 1097 и № 1100.
Вопрос председательствующего Зайцева В.Ю.: Вы не оспариваете постановления Правительства Российской Федерации, которые регламентируют полномочия соответствующих федеральных органов исполнительной власти? Представитель административного истца - Левиков А.В.: здесь нет необходимости их оспаривать, поскольку они по своей сути правильные.
Неправильна трактовка, которую сделал Россельхознадзор.
Также, обращаю внимание на то, что суд первой инстанции применил положения о предмете ветеринарного контроля, утверждённые Федеральным законом от 11 июня 2021 г. № 170-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», но не применил статью 41 данного закона, которая изменила предмет санитарно-эпидемиологического контроля.
Вопрос председательствующего Зайцева В.Ю.: Вы полагаете, что имеет место противоречие двух законов? Представитель административного истца - Левиков А.В.: нет. Суд, применив одну статью, не применил вторую статью этого же закона, которая регулирует спорные правоотношения. Тем самым получается, что все обязательные требования, которые установлены Федеральным законом от 2 января 2000 г. № 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов» (далее Федеральный закон № 29-ФЗ), контролируются только Роспотребнадзором в рамках федерального государственного санитарноэпидемиологического контроля.
Кроме того, обращаю внимание на позицию Министерства экономического развития Российской Федерации (далее - Минэкономразвития России). Мы в суд первой инстанции представили письмо Минэкономразвития России, согласно которому не может одно и то же законодательное требование контролироваться двумя органами власти. Также есть поручение Президента Российской Федерации, в рамках которого требуется устранить дублирование полномочий, но Россельхознадзор этого не исполняет.
Вопрос председательствующего Зайцева В.Ю.: кто должен это устранить, Россельхознадзор или Правительство Российской Федерации? 7 Представитель административного истца - Левиков А.В.: Правительство Российской Федерации уже устранило.
Уверен, что решение суда первой инстанции незаконно, оно не учитывает содержание норм материального права, прошу его отменить, принять новое решение, удовлетворить апелляционную жалобу в полном объёме.
Иных вопросов не поступило.
(11 час. 05 мин. - 11 час. 06 мин.) Слово для дачи объяснений предоставляется представителю административного истца - Емлютину А.В.:
Уважаемый суд! Доводы представителя административного истца Левикова А.В. поддерживаю в полном объёме.
Вопросов не поступило.
(11 час. 06 мин. - 11 час. 18 мин.) Слово для дачи объяснений предоставляется представителю административного ответчика Жаворонку А.В.: Уважаемый суд! Поддерживаю возражения на апелляционную жалобу.
Обращаю внимание на то, что предметом административного иска является признание недействующим позиций 4, 6, 8 (в части), 9, 10 раздела 1 Перечня, которые касаются исключительно вопросов государственного ветеринарного надзора. Перечень какие-либо права, обязанности иных государственных органов не затрагивает, не устанавливает, не изменяет. Он направлен только на представление информации для юридических лиц, которые осуществляют предпринимательскую деятельность. Основная задача и функции Перечня - это профилактические мероприятия, направленные на стимулирование добросовестного поведения предпринимателей. При этом, ни Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации», ни Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 248-ФЗ) не содержат каких-либо обязательных норм о применении Перечня при проведении контрольно-надзорных мероприятий.
Вопрос председательствующего Зайцева В.Ю.: Вы хотите сказать, что для нижестоящих органов Россельхознадзора Перечень не имеет значения? Представитель административного ответчика - Жаворонок А.В.: он носит информационный характер.
Вопрос председательствующего Зайцева В.Ю.: нижестоящие органы Россельхознадзора должны руководствоваться Перечнем в своей деятельности? Представитель административного ответчика - Жаворонок А.В.: они должны руководствоваться федеральными законами и законодательством.
8 Перечень издан Россельхознадзором - как уполномоченным органом.
Россельхознадзор осуществляет полномочия в сфере государственного ветеринарного надзора и никакой другой государственный орган Российской Федерации не имеет тех полномочий, которые установлены за Россельхознадзором. Также и Россельхознадзор не имеет полномочий других государственных органов.
Довод представителя административного истца о том, что Федеральный закон № 29-ФЗ является исключительно компетенцией Роспотребнадзора, не соответствует действительности, поскольку это прямо противоречит самому тексту федерального закона. Представитель административного истца не учитывает комплексное правовое регулирование. Федеральный закон № 29-ФЗ подразумевает участие двух органов: Россельхознадзора и Роспотребнадзора.
Полномочия Россельхознадзора также определены в рамках Договора о Евразийском экономическом союзе и Решения Комиссии Таможенного союза от 18 июня 2010 г. №317.
В Республике Крым не было ни одного обращения на применение Перечня. Но он и не мог применяться по закону, поскольку Федеральный закон № 248-ФЗ разделяет два направления - профилактическое и контрольнонадзорное. В перечне контрольно-надзорных мероприятий такого мероприятия нет, оно находится в перечне профилактических мероприятий. Федеральный закон № 248-ФЗ напрямую не предусматривает проверки проведения профилактических мероприятий.
Иных вопросов не поступило.
(11 час. 18 мин. - 11 час. 25 мин.) Слово для дачи объяснений предоставляется представителю административного ответчика - Ушакову Д.Г.:
Уважаемый суд! Кодекс МЭБ, на который ссылается представитель административного истца, не опубликован на русском языке, он не является нормативным правовым актом, также он не ратифицирован в Российской Федерации, то есть не подлежит обязательному исполнению.
Полномочия федеральных органов исполнительной власти устанавливаются Правительством Российской Федерации.
Кроме того, в сентябре 2022 г. полномочия Россельхознадзора продлены только в части сроков.
Существует иерархия законодательства и положения о пищевой продукции - о всех процессах, связанных с изготовлением, перемещением пищевой продукции, и устанавливаются они не в актах Президента Российской Федерации, а в технических регламентах Таможенного союза.
Также хочу обратить внимание, что эпизоотия является одним из предметом ветеринарного контроля.
Кроме того, в 2022 г. по делу № А83-6668/2021 административный истец был привлечён к административной ответственности за остатки лекарственных препаратов для ветеринарного применения в готовой продукции.
9 Верховным Судом Российской Федерации неоднократно подтверждалось, что полномочия Россельхознадзора - не только эпизоотия, но и иные требования к пищевой продукции.
Статья 3 Федерального закона № 29-ФЗ устанавливает большой перечень оснований, по которым продукция признаётся небезопасной и, в том числе, утилизируется без проведения ветеринарной санитарной экспертизы. Одним из основополагающих оснований является несоответствие технической документации.
Вопросов не поступило.
(11 час. 25 мин.) Слово для дачи объяснений предоставляется представителю административного ответчика - Беспаловой Н.В.: Уважаемый суд! Поддерживаю высказанные представителями административного ответчика позиции. Прошу в удовлетворении апелляционных жалоб отказать.
Вопросов не поступило.
(11 час. 25 мин. - 11 час. 38 мин.) Слово для дачи объяснений предоставляется представителю заинтересованного лица - Андрияшиной Н.В.:
Уважаемый суд! Доводы апелляционной жалобы поддерживаю.
Полномочия определяются актом Правительства Российской Федерации.
Пункт 1 Положения о Роспотребнадзоре, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 322, указывает, что Роспотребнадзор является органом, уполномоченным на нормативно-правовое регулирование и осуществление контроля и надзора непосредственно в отношении качества и безопасности пищевых продуктов, материалов, контактирующих с пищевыми продуктами.
Предмет каждого вида контроля и надзора определён в отраслевом законе.
Полагаю, что включение норм Федеральным законом № 29-ФЗ является противоречащим законодательству.
Если проанализировать всё законодательство, то можно увидеть, что нет такого понятия как ветеринарная безопасность. Все вопросы ветеринарной безопасности регулируются через Решение Комиссии Таможенного союза от 18 июня 2010 г. № 317, либо через Закон Российской Федерации от 14 мая 1993 г. № 4979-1 «О ветеринарии».
Прошу принять решение о том, что Приказ № 1378 является незаконным.
Также, ознакомившись с Приказом № 1378, мы инициативно направили письмо в адрес Министерства сельского хозяйства Российской Федерации с просьбой разобраться в данной ситуации, приложили таблицу с комментариями по каждой норме, которая касается обязательных требований.
10 Вопрос председательствующего Зайцева В.Ю.: ответа на направленное письмо в материалах дела нет? Представитель заинтересованного лица - Андрияшина Н.В.: нет, поскольку оно было направлено после рассмотрения дела судом первой инстанции.
Правда ответ был дан Россельхознадзором.
Относительно Федерального закона № 29-ФЗ нам было указано, что положения в Приказе № 1378 оставлены без изменения в соответствии с решением Верховного Суда Российской Федерации от 18 января 2023 г. по данному делу.
Прошу приобщить указанные документы (письмо и ответ) к материалам дела.
Представитель заинтересованного лица - Андрияшина Н.В. передаёт суду письмо и ответ на него.
Представитель заинтересованного лица - Андрияшина Н.В.: мы говорили в апелляционной жалобе о том, что Приказ № 1378 не обладает нормативными свойствами, суд сказал, что обладает, но тогда он не мог применять пункт 2 части 5 статьи 217 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Вопрос председательствующего Зайцева В.Ю.: я не докладывал об этом доводе? Представитель заинтересованного лица - Андрияшина Н.В.: доложили.
Вопрос председательствующего Зайцева В.Ю.: Вы поддерживаете данный довод? Представитель заинтересованного лица - Андрияшина Н.В.: да, поддерживаю.
Иных вопросов не поступило.
(11 час. 38 мин.) Слово для дачи объяснений предоставляется представителю заинтересованного лица - Коньковой М.В.: Уважаемый суд! Доводы апелляционной жалобы поддерживаю.
Вопросов не поступило.
Обсуждается ходатайство представителя заинтересованного лица Андрияшиной Н.В. о приобщении к материалам дела письма и ответа на него.
Представитель административного ответчика - Ушаков Д.Г.: возражаю.
11 Иных возражений не поступило.
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации, совещаясь на месте,
определила:
приобщить к материалам дела представленные представителем заинтересованного лица - Андрияшиной Н.В. документы.
Председательствующий в порядке части 6 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации выясняет у лиц, участвующих в деле, наличие ходатайств об исследовании имеющихся в административном деле доказательств.
Ходатайств нет.
(11 час. 39 мин. - 11 час. 40 мин.) Слово для дачи заключения по делу предоставляется прокурору Клевцовой Е.А.: Уважаемый суд! Полагаю, что, отклоняя доводы административного иска, суд первой инстанции пришёл к обоснованному выводу о том, что Перечень соответствует действующему законодательству, не нарушает права, свободы и законные интересы административного истца.
Оспариваемые положения не изменяют, не дополняют законодательство Российской Федерации о ветеринарном надзоре. Приказ № 1378 направлен на информирование.
На основании изложенного полагаю, что доводы апелляционных жалоб направлены на переоценку и сводятся к тем же аргументам, которые ранее были заявлены в суде первой инстанции. Считаю, что оснований для отмены решения суда первой инстанции не имеется. Прошу оставить решение Верховного Суда Российской Федерации от 18 января 2023 г. без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.
Председательствующий выясняет у лиц, участвующих в деле, не желают ли они выступить с дополнительными объяснениями.
Дополнительных объяснений не поступило.
Председательствующий объявляет рассмотрение административного дела по существу законченным и предоставляет лицам, участвующим в деле, возможность выступить в судебных прениях.
В судебных прениях лица, участвующие в деле, поддержали свои позиции.
Суд удаляется в совещательную комнату для принятия апелляционного определения по результатам рассмотрения апелляционной жалобы.
Суд апелляционной инстанции возвращается в зал судебного заседания, и объявляется резолютивная часть апелляционного определения суда.
12 Разъясняется, когда будет изготовлено мотивированное определение, а также право на ознакомление с протоколом и аудиозаписью судебного заседания и подачу на них замечаний.
Судебное заседание закрыто в 12 часов 00 минут.
Протокол судебного заседания составлен и подписан 13 апреля 2023 г.
Председательствующий Секретарь /л77Ш>/ tcu<*~i**+i+^ В.Ю. Зайцев Н.И. Шолгина