ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 121260, г. Москва, ул. Поварская, д. 15, тел.: +7 (495) 690-54-63, http://vsrf.ru № 18-КАД22-72-К4

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

г. Москва 25 января 2023 г.

Судья Верховного Суда Российской Федерации Николаева О.В., изучив по материалам истребованного дела кассационную жалобу Федоровой Галины Константиновны на решение Центрального районного суда г. Сочи Краснодарского края от 18 августа 2021 г., апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 18 января 2022 г. и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 28 апреля 2022 г. по делу № 2а-4109/2021 по административному исковому заявлению первого заместителя прокурора Краснодарского края - прокурора г. Сочи к администрации г. Сочи о признании недействительными разрешений на строительство,

установила:

первый заместитель прокурора Краснодарского края - прокурор г. Сочи обратился в суд с административным исковым заявлением к администрации г. Сочи о признании недействительными разрешений на строительство индивидуальных жилых домов от 25 февраля 2016 г. №№ RU-23-309-42482016, RU-23-309-4249-2016, RU-23-309-4250-2016, RU-23-309-4251-2016, RU23-309-4252-2016, от 16 мая 2016 г. №№ RU-23-309-4441-2016, RU-23-3094442-2016, RU-23-309-4447-2016, RU-23-309-4446-2016, от 18 мая 2016 г.

№ RU-23 -309-4461-2016 в отношении земельных участков с кадастровыми номерами 23:49:0132002:1378, 23:49:0132002:1385, 23:49:0132002:1390, 23:49:013200221392, 23:49:0132002:1380, 23:49:0132002:1379, 23:49:01320022:1391, 23:49:0132002:1393, 23:49:0132002:1395, 23:49:0132002:1397 соответственно, расположенных в с. Якорная Щель Лазаревского района г. Сочи.

2 В обоснование административного искового заявления прокурор указал, что прокуратурой проведена проверка исполнения администрацией г. Сочи градостроительного законодательства. В рамках данной проверки выявлено, что в соответствии с правилами землепользования и застройки упомянутые выше земельные участки расположены в территориальной зоне «Ж2» малоэтажная застройка коттеджного и блокированного типа до 15 м. Согласно генеральному плану, утвержденному решением Городского Собрания Сочи от 15 июля 2009 г. № 89, названные земельные участки расположены в функциональной зоне зеленых насаждений общего пользования.

По мнению прокурора, в нарушение требований законодательства территориальная зона земельных участков, установленная правилами землепользования и застройки, не соответствует функциональной зоне генерального плана, в связи с чем оспариваемые разрешения на строительство являются незаконными.

Решением Центрального районного суда г. Сочи Краснодарского края от 22 августа 2019 г. административное исковое заявление прокурора удовлетворено.

Апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Краснодарского краевого суда от 20 февраля 2020 г. решение суда от 22 августа 2019 г. отменено, по делу принят новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Кассационным определением судебной коллегии по гражданским делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 27 августа 2020 г.

указанное апелляционное определение отменено. Дело направлено в Краснодарский краевой суд на новое апелляционное рассмотрение.

Апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Краснодарского краевого суда от 18 февраля 2021 г. решение Центрального районного суда г. Сочи Краснодарского края от 22 августа 2019 г. оставлено без изменения.

Кассационным определением судебной коллегии по гражданским делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 27 мая 2021 г. решение суда от 22 августа 2019 г. и апелляционное определение от 18 февраля 2021 г.

отменены ввиду неправильно избранного вида судопроизводства, в котором разрешен спор. Дело направлено в суд первой инстанции на новое рассмотрение.

Решением Центрального районного суда г. Сочи Краснодарского края от 18 августа 2021 г. административное исковое заявление первого заместителя прокурора Краснодарского края - прокурора г. Сочи удовлетворено.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 18 января 2022 г. решение суда оставлено без изменения.

Кассационным определением судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 28 апреля 2022 г.

указанные судебные акты оставлены в силе.

3 В кассационной жалобе, поданной Федоровой Г.К. в Верховный Суд Российской Федерации, ставится вопрос об отмене принятых по делу судебных актов.

По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 2 ноября 2022 г. административное дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

При изучении доводов кассационной жалобы Федоровой Г.К. по материалам истребованного дела установлены основания для ее передачи для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.

В кассационной жалобе Федорова Г.К. указывает, что является собственником спорных земельных участков. На момент приобретения по договору купли-продажи данные участки имели вид разрешенного использования «индивидуальное жилищное строительство (отдельно стоящий дом на одну семью)», который никем не оспорен и не признан недействительным. Данное обстоятельство свидетельствует об обоснованности выдачи оспариваемых разрешений на строительство.

Судом установлено и следует из материалов дела, что постановлением главы администрации Верхнелооского сельского поселения сельского Совета Лазаревского района г. Сочи Краснодарского края от 23 декабря 1992 г.

Лазаревскому обществу Кубанских казаков под станицу выделен земельный участок площадью 3 Га в селе Верхняя Якорная Щель. Пунктом 4 названного постановления к компетенции Верхнелооского сельского поселения сельского Совета отнесено решение вопросов о выделении гражданам земельных участков под индивидуальное жилищное строительство (т. 1, л.д. 113).

Постановлением главы администрации Лазаревского района г. Сочи Краснодарского края от 17 февраля 1993 г. во исполнение постановления Верховного Совета Российской Федерации от 15 июля 1992 г. № 3321-1 «О реабилитации казачества» утверждено постановление главы администрации Верхнелооского сельского поселения сельского Совета от 23 декабря 1992 г. «О выделении земельного участка Лазаревскому обществу Кубанских казаков под строительство индивидуальных жилых домов» (т. 1, л.д. 119).

10 декабря 2013 г. Федорова Г.К. на основании договора купли-продажи приобрела у общества Кубанских казаков Лазаревского районного казачества общества Черноморского округа Всекубанского казачьего войска земельный участок с кадастровым номером 23:49:0000000:672, расположенный по адресу:

4 Российская Федерация, Краснодарский край, г. Сочи, Лазаревский район, п. Верхняя Якорная Щель (т. 1, л.д. 116).

Указанный земельный участок поставлен на государственный кадастровый учет 10 июля 2000 г., относится к категории земель «земли населенных пунктов», имеет разрешенное использование «индивидуальное жилищное строительство (отдельно стоящие жилые дома на одну семью), жилой дом, состоящий из нескольких блоков (сблокированный жилой дом)» (т. 1, л.д. 124).

16 декабря 2013 г. в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним сделана запись о государственной регистрации права собственности Федоровой Г.К. на земельный участок с кадастровым номером 23:49:0000000:672 (т. 1, л.д. 115).

Решением собственника от 5 декабря 2014 г. земельный участок с кадастровым номером 23:49:0000000:672 разделен Федоровой Г.К. на 49 самостоятельных земельных участков, в том числе с кадастровыми номерами 23:49:0132002:1378, 23:49:0132002:1385, 23:49:0132002:1390, 23:49:013200221392, 23:49:0132002:1380, 23:49:0132002:1379, 23:49:01320022:1391, 23:49:0132002:1393, 23:49:0132002:1395, 23:49:0132002:1397 (т. 1,л.д. 117-121).

Согласно утвержденным в 2015 г. градостроительным планам указанные земельные участки расположены в территориальной зоне «Ж-2 - малоэтажная застройка коттеджного и блокированного типа до 15 м».

25 февраля 2016 г., 16 мая 2016 г. и 18 мая 2016 г. администрацией г. Сочи Федоровой Г.К. выданы разрешения на строительство трехэтажных индивидуальных жилых домов на земельных участках с кадастровыми номерами 23:49:0132002:1378, 23:49:0132002:1385, 23:49:0132002:1390, 23:49:0132002:1392, 23:49:0132002:1380, 23:49:0132002:1379, 23:49:0132002:1391, 23:49:0132002:1397, 23:49:0132002:1393, 23:49:0132002:1395, расположенных в с. Якорная Щель Лазаревского района г. Сочи.

Удовлетворяя административное исковое заявление прокурора, суд исходил из того, что на момент выдачи оспариваемых разрешений на строительство спорные земельные участки в соответствии с генеральным планом, утвержденным решением Городского Собрания Сочи от 15 июля 2009 г. № 89, располагались в функциональной зоне зеленых насаждений общего пользования, в которой индивидуальное жилищное строительство не предусмотрено. Суд указал, что территориальная зона земельных участков правил землепользования и застройки не соответствовала функциональной зоне генерального плана, в связи с чем невозможно было определить установленный градостроительными регламентами порядок использования земельных участков. При таких обстоятельствах администрация г. Сочи незаконно выдала оспариваемые разрешения на строительство индивидуальных жилых домов.

Суды апелляционной и кассационной инстанции с выводом суда согласились.

5 Кроме того, кассационный суд отметил, что упомянутые земельные участки расположены в зонах ограничений на территориях возможных чрезвычайных ситуаций природного характера «ОГП-О» - зонах оползневых процессов. Материалы дела не содержат сведений о том, что выдаче разрешений на строительство предшествовали предварительное обследование и разработка инженерных противооползневых мероприятий.

Приведенные обстоятельства, по мнению суда кассационной инстанции, свидетельствуют о выдаче оспариваемых разрешений с нарушением градостроительных регламентов, установленных правилами землепользования и застройки г. Сочи.

Вместе с тем судебными инстанциями не учтены следующие обстоятельства.

В силу части 1 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.

Градостроительные регламенты включаются в правила землепользования и застройки (пункт 3 части 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Таким образом, градостроительные регламенты и виды разрешенного использования земельных участков документами территориального планирования не устанавливаются.

В то же время функциональные зоны, которые предусматриваются документами территориального планирования, определяют планируемое назначение территорий и не устанавливают правовой режим земельных участков.

С учетом изложенного, определение в границах функциональной зоны не связанного с индивидуальным жилищным строительством планирования развития территории не может являться основанием для запрета на такое строительство, если оно предусмотрено градостроительным регламентом, утвержденным применительно к территориальной зоне, в которой предполагается возведение индивидуальных жилых домов.

Согласно части 1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации в редакции, действовавшей на момент возникновения спорных правоотношений, разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных названным кодексом.

6 Часть 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации закрепляет исчерпывающий перечень оснований для отказа в выдаче разрешения на строительство.

Упомянутая норма не содержит такого основания для отказа как несоответствие правил землепользования и застройки генеральному плану.

Как следует из положений части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, одним из оснований для отказа в выдаче разрешения на строительство является несоответствие представленных документов требованиям градостроительного плана земельного участка.

Согласно градостроительным планам спорных земельных участков, утвержденных директором департамента архитектуры, градостроительства и благоустройства администрации г. Сочи в 2015 г., данные участки отнесены к категории земель населенных пунктов и расположены в территориальной зоне «Ж-2 - малоэтажная застройка домами коттеджного и блокированного типа до 15 метров», имеют следующие параметры разрешенного строительства:

максимальный процент застройки - 50; минимальный отступ от границ земельного участка - 3 м; максимальная высота здания до конька крыши - 1 5 м .

В силу пункта 3 статьи 11.2 Земельного кодекса Российской Федерации целевым назначением и разрешенным использованием образуемых земельных участков признаются целевое назначение и разрешенное использование земельных участков, из которых при разделе, объединении, перераспределении или выделе образуются земельные участки, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

В 1993 г. земельный участок с кадастровым номером 23:49:0000000:672 предоставлялся Лазаревскому обществу Кубанских казаков под строительство индивидуальных жилых домов.

Согласно кадастровой выписке от 28 ноября 2014 г. упомянутый земельный участок имел разрешенное использование «Индивидуальное жилищное строительство (отдельно стоящие жилые дома на одну семью), Жилой дом, состоящий из нескольких блоков (сблокированный жилой дом)» (т. 1, л.д. 124).

В связи с приведенными обстоятельствами образованные из него спорные земельные участки имеют такое же разрешенное использование.

Таким образом, у суда отсутствовали основания для вывода о незаконности оспариваемых разрешений на строительство, поскольку представленные Федоровой Г.К.

документы соответствовали градостроительным планам спорных земельных участков, их вид разрешенного использования допускал возведение индивидуальных жилых домов, а упомянутые разрешения были выданы в соответствии с правилами землепользования и застройки.

Судом установлено и следует из материалов дела, что оспариваемые разрешения на строительство индивидуальных жилых домов были выданы администрацией г. Сочи в 2016 г.

На основании упомянутых разрешений на спорных земельных участках осуществляется строительство объектов недвижимости (т. 1, л.д. 134, 203).

7 Административное исковое заявление заместителя прокурора Краснодарского края - прокурора г. Сочи о признании недействительными указанных разрешений на строительство поступило в суд через три года после их выдачи - 29 июля 2019 г. (т. 1, л.д. 6).

Удовлетворяя требования прокурора и признавая недействительными оспариваемые разрешения, суд действовал в нарушение принципа правовой определенности и поддержания доверия к закону и действиям государства, а также предсказуемости правового регулирования, который гарантирует гражданам, что решения принимаются уполномоченными государством органами на основе строгого исполнения законодательных предписаний, а также внимательной и ответственной оценки фактических обстоятельств, с которыми закон связывает возникновение, изменение и прекращение прав.

Суд кассационной инстанции, соглашаясь с позицией нижестоящих судов, дополнительно отметил, что упомянутые земельные участки расположены в зонах ограничений на территориях возможных чрезвычайных ситуаций природного характера «ОГП-О» - зонах оползневых процессов.

Материалы дела не содержат сведений о том, что выдаче разрешений на строительство предшествовали предварительное обследование и разработка инженерных противооползневых мероприятий, что свидетельствует о выдаче оспариваемых разрешений с нарушением градостроительных регламентов, установленных правилами землепользования и застройки г. Сочи.

Между тем в силу части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления. По административным делам, затрагивающим интересы неопределенного круга лиц, а также по административным делам, указанным в главах 28 - 31.1 названного кодекса, суд кассационной инстанции вправе выйти за пределы доводов кассационных жалобы, представления. При этом суд кассационной инстанции не вправе проверять законность судебных актов в той части, в которой они не обжалуются, а также законность судебных актов, которые не обжалуются.

В кассационном определении должны быть указаны мотивы, по которым суд кассационной инстанции вышел за пределы доводов, содержащихся в кассационных жалобе, представлении (пункт 7 части 2 статьи 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

В соответствии с частью 3 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд кассационной инстанции не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены либо были отвергнуты судом первой или апелляционной инстанции.

В нарушение приведенных норм процессуального права суд кассационной инстанции вышел за пределы доводов кассационной жалобы Федоровой Г.К. на решение Центрального районного суда г. Сочи 8 Краснодарского края от 18 августа 2021 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 18 января 2022 г. без указания мотивов, по которым он это сделал, а также сослался на отсутствие сведений о предварительном обследовании спорных земельных участков и разработке противооползневых мероприятий.

Вместе с тем судом первой инстанции названное обстоятельство не выяснялось, соответствующие запросы не направлялись, участвующим в деле лицам представить доказательства не предлагалось.

Согласно части 1 статьи 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административный истец вправе до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение административного дела по существу в суде первой инстанции, изменить основание или предмет административного иска.

Изменение основания иска является распорядительным правом (действием) административного истца и может состоять в дополнении или изменении им ранее указанных обстоятельств, подтверждающих исковые требования, или в исключении отдельных из них. Оно предназначено для устранения упущений поданного истцом заявления, а также для учета им обстоятельств, которые были выявлены в период рассмотрения административного дела судом первой инстанции (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 20 января 2021 г. № 2-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 46, частей 1 и 3 статьи 62, части 4 статьи 240 и части 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в связи с жалобой гражданки Л.В. Тухты»).

Как следует из части 1 статьи 178 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд принимает решение по заявленным административным истцом требованиям (предмету административного искового заявления, приведенным административным истцом основаниям и доводам).

В административном исковом заявлении прокурор не ссылался на такое основание заявленных требований как нахождение спорных земельных участков в зонах оползневых процессов, не указывал на отсутствие предварительного обследования земельных участков Федоровой Г.К. и разработки инженерных противооползневых мероприятий. При этом правом на изменение или дополнение оснований административного иска до вынесения судом решения прокурор не воспользовался.

В соответствии с частью 1 статьи 178 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд может выйти за пределы заявленных требований (предмета административного искового заявления или приведенных административным истцом оснований и доводов) в случаях, предусмотренных названным кодексом.

Вместе с тем таким правом наделен только суд первой инстанции.

9 В силу части 9 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в суде апелляционной инстанции не применяются правила об изменении предмета или основания административного иска.

Суд кассационной инстанции также не вправе изменять предмет или основание административного искового заявления.

Расположение спорных земельных участков в границах зон оползневых процессов, на которое в качестве подтверждения незаконности оспариваемых разрешений сослался кассационный суд, прокурором в качестве основания административного иска не указывалось.

Приведенное обстоятельство также не было предметом оценки суда первой инстанции, проверки суда апелляционной инстанции.

При таком положении суд кассационной инстанции самостоятельно дополнил основание административного искового заявления, чем вышел за предоставленные процессуальным законом полномочия.

На основании изложенного доводы кассационной жалобы о существенном нарушении судами норм материального права и процессуального права, повлиявшем на исход административного дела, без устранения которого невозможны восстановление и защита нарушенных прав Федоровой Г.К., заслуживают внимания, в связи с чем кассационную жалобу с делом следует передать для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.

Руководствуясь статьями 323 и 325 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судья Верховного Суда Российской Федерации

определила:

кассационную жалобу Федоровой Галины Константиновны с делом передать для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.

Судебное заседание суда кассационной инстанции назначить на 22 марта 2023 г. в И часов 00 минут в здании Верховного Суда Российской Федерации по адресу: г. Москва, ул. Поварская, д. 15, подъезд № 5, внутренний телефон 36-38, телефон секретариата (495) 627-96-38, факс (495) 627-91-07, официальный сайт суда в информационнотелекоммуникационной сети «Интернет» http://www.vsrf.ru, электронная почта ak3s@vsrf.ru.

Известить лиц, участвующих в деле, о времени и месте рассмотрения дела в установленном порядке.

Судья Верховного Суда Российской Федерации ^ ^ ^У '^^-тс^/ О.В.Николаева