ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 121260, г. Москва, ул. Поварская, д. 15, тел.: +7 (495) 690-54-63, ЬИр://У8гГ.ги № 19-КАД22-23-К5
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
город Москва 6 февраля 2023 года Судья Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., изучив по материалам истребованного дела кассационную жалобу Правительства Ставропольского края на решение Ставропольского краевого суда от 16 февраля 2022 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 11 мая 2022 года и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 24 августа 2022 года по административному делу № За-1/2022 по административному исковому заявлению Легкобитова Георгия Георгиевича о признании недействующими отдельных положений постановления Правительства Ставропольского края от 28 октября 2009 года № 280-п «Об утверждении Порядка принятия решений о создании особо охраняемых природных территорий краевого значения в Ставропольском крае», постановления Правительства Ставропольского края от 7 июня 2021 года № 231-п «О внесении изменений в Порядок принятия решений о создании особо охраняемых природных территорий краевого значения в Ставропольском крае, утвержденный постановлением Правительства Ставропольского края от 28 октября 2009 года № 280-п» и постановления Правительства Ставропольского края от 26 января 2022 года № 36-п «О внесении изменений в раздел 4 Порядка принятия решений о создании особо охраняемых природных территорий краевого значения в Ставропольском крае, утвержденного постановлением Правительства Ставропольского края от 28 октября 2009 года № 280-п», 2
установил:
28 октября 2009 года постановлением Правительства Ставропольского края № 280-п (далее также - Постановление № 280-п) утвержден Порядок принятия решений о создании особо охраняемых природных территорий краевого значения в Ставропольском крае (далее - Порядок).
Первоначальный текст документа опубликован в издании «Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края» 25 декабря 2009 года № 27.
Впоследствии в указанный нормативный правовой акт неоднократно вносились изменения.
Изменения, внесенные оспариваемым постановлением Правительства Ставропольского края от 7 июня 2021 года № 231-п (далее также Постановление № 231-п), вступили в силу на следующий день после дня официального опубликования, распространены на правоотношения, возникшие с 18 октября 2016 года; постановление опубликовано на официальном интернет-портале правовой информации Ставропольского края (\у\у\у.ргауо.з1;ауге§юп.ги), официальном интернет-портале правовой информации (\у\у\у.ргауо.§оу.ги) 8 июня 2021 года.
Изменения, внесенные оспариваемым постановлением Правительства Ставропольского края от 26 января 2022 года № 36-п (далее также Постановление № 36-п), вступили в силу на следующий день после дня его официального опубликования; постановление опубликовано на официальном интернет-портале правовой информации Ставропольского края (\у\у\у.ргауо.81ауге§юп.ги), официальном интернет-портале правовой информации (\уу\г\у.ргауо.§оу.ги) 27 января 2022 года.
На день принятия решения судом первой инстанции Постановление № 280-п действовало в редакции постановления Правительства Ставропольского края от 26 января 2022 года № 36-п «О внесении изменений в раздел 4 Порядка принятия решений о создании особо охраняемых природных территорий краевого значения в Ставропольском крае, утвержденного постановлением Правительства Ставропольского края от 28 октября 2009 года № 280-п».
Разделом 4 Порядка (в редакции от 26 января 2022 года) регламентировано принятие решений об изменении категории, профиля и режима особой охраны особо охраняемой природной территории краевого значения.
Согласно пункту 4.1 раздела 4 Порядка решение об изменении категории, профиля и режима особой охраны особо охраняемой природной территории краевого значения принимается Правительством Ставропольского края по представлению уполномоченного органа.
В соответствии с пунктом 4.2 раздела 4 Порядка изменение категории и (или) профиля особо охраняемой природной территории краевого значения осуществляется в следующих случаях:
3 1) установление изменения компонентов природных комплексов и природных объектов, ранее имевших особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, для охраны которых была создана особо охраняемая природная территория краевого значения, и нецелесообразности их сохранения;
2) необходимость изменения режима особой охраны особо охраняемой природной территории краевого значения.
Согласно пункту 4.2.1 раздела 4 Порядка для принятия Правительством Ставропольского края решения об изменении категории и (или) профиля особо охраняемой природной территории краевого значения уполномоченный орган в случаях, указанных в пункте 4.2 Порядка, направляет в установленном порядке в Правительство Ставропольского края проект правового акта Правительства Ставропольского края об изменении категории и (или) профиля особо охраняемой природной территории краевого значения, к которому должны быть приложены материалы комплексного экологического обследования особо охраняемой природной территории краевого значения, обосновывающие необходимость изменения категории и (или) профиля особо охраняемой природной территории краевого значения.
В соответствии с пунктом 4.3 раздела 4 Порядка для принятия Правительством Ставропольского края решения об изменении режима особой охраны особо охраняемой природной территории краевого значения уполномоченный орган направляет:
1) в федеральные органы исполнительной власти, указанные в пункте 3.5 Порядка, - проект постановления Правительства Ставропольского края о внесении изменений в положение об особо охраняемой природной территории краевого значения либо об утверждении нового положения об особо охраняемой природной территории краевого значения;
2) в федеральные органы исполнительной власти, указанные в пункте 3.5 Порядка, и в органы местного самоуправления - проект постановления Правительства Ставропольского края о внесении изменений в положение о природном парке либо об утверждении нового положения о природном парке.
Считая, что данные положения нормативного правового акта субъекта Российской Федерации противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, Легкобитов Г.Г. обратился в суд с указанным выше административным иском, в котором с учетом заявления об уточнении исковых требований от 29 января 2022 года просил признать не действующими с даты принятия раздел 4 Порядка принятия решений о создании особо охраняемых природных территорий краевого значения в Ставропольском крае, утвержденного постановлением Правительства Ставропольского края от 28 октября 2009 года № 280-п, а также постановление Правительства Ставропольского края от 7 июня 2021 года № 231-п «О внесении изменений в Порядок принятия решений о создании 4 особо охраняемых природных территорий краевого значения в Ставропольском крае, утвержденный постановлением Правительства Ставропольского края от 28 октября 2009 года № 280-п» и постановление Правительства Ставропольского края от 26 января 2022 года № 36-п «О внесении изменений в раздел 4 Порядка принятия решений о создании особо охраняемых природных территорий краевого значения в Ставропольском крае, утвержденного постановлением Правительства Ставропольского края от 28 октября 2009 года № 280-п».
Требования мотивировал тем, что оспариваемые положения Порядка в редакции Постановления № 231-п и Постановления № 36-п противоречат имеющим большую юридическую силу нормативным правовым актам, в том числе Федеральному закону от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (далее - Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях»), Федеральному закону от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее - Федеральный закон «Об охране окружающей среды»), поскольку позволяют органам государственной власти Ставропольского края при возникновении ситуации, влекущей негативное воздействие на окружающую среду, не принимать меры, направленные на сохранение исчезающего особо охраняемого природного разнообразия, а путем изменения категории, профиля, режима особой охраны особо охраняемой природной территории без учета мнения населения исключать имеющие особое значение объекты природного разнообразия из зоны особой охраны, в результате чего будут нарушены гарантированные Конституцией Российской Федерации права административного истца на благоприятную окружающую среду.
Решением Ставропольского краевого суда от 16 февраля 2022 года исковые требования Легкобитова Г.Г. удовлетворены полностью.
Удовлетворяя административный иск Легкобитова Г.Г., суд первой инстанции пришел к выводу о том, что раздел 4 Порядка наделяет органы государственной власти Ставропольского края полномочиями по изменению категории, профиля, режима особой охраны, площади, границ особо охраняемой природной территории краевого значения и (или) границ ее функциональных зон, признанию особо охраняемой природной территории краевого значения утратившей правовой статус особо охраняемой природной территории краевого значения, в то время как положениями части 6 статьи 2 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» органам государственной власти субъектов Российской Федерации предоставлены полномочия только в части создания особо охраняемых природных территорий регионального значения (заказников), изменения режима их особой охраны, создания охранных зон.
Кроме того, судом первой инстанции отмечено несоответствие оспариваемых норм раздела 4 Порядка общеправовому критерию формальной определенности и предоставление правоприменителям необоснованно широких пределов усмотрения при принятии без 5 согласования с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды решений, предусмотренных пунктом 4.1 Порядка, влекущее исключение сферы спорных правоотношений из предмета совместного ведения субъекта Российской Федерации и Российской Федерации, что противоречит положениям части 6 статьи 2 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях».
Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции согласилась с выводами суда первой инстанции и апелляционным определением от 11 мая 2022 года, оставила решение суда от 16 февраля 2022 года без изменения, изложив абзацы второй, третий и четвертый резолютивной части решения в иной редакции, согласно которой признаны не действующими со дня принятия раздел 4 Порядка принятия решений о создании особо охраняемых природных территорий краевого значения в Ставропольском крае, утвержденного постановлением Правительства Ставропольского края от 28 октября 2009 года № 280-п «Об утверждении Порядка принятия решений о создании особо охраняемых природных территорий краевого значения в Ставропольском крае», постановление Правительства Ставропольского края от 7 июня 2021 года № 231-п «О внесении изменений в Порядок принятия решений о создании особо охраняемых природных территорий краевого значения в Ставропольском крае, утвержденный постановлением Правительства Ставропольского края от 28 октября 2009 года № 280-п», постановление Правительства Ставропольского края от 26 января 2022 года № 36-п «О внесении изменений в раздел 4 Порядка принятия решений о создании особо охраняемых природных территорий краевого значения в Ставропольском крае, утвержденного постановлением Правительства Ставропольского края от 28 октября 2009 года № 280-п».
Кассационным определением судебной коллегии по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 24 августа 2022 года решение суда первой инстанции и апелляционное определение суда апелляционной инстанции оставлены без изменения.
В кассационной жалобе, поданной в Верховный Суд Российской Федерации, Правительство Ставропольского края просит названные выше судебные акты отменить, принять новое решение об отказе в удовлетворении административного иска, указывая, что оспариваемые положения не допускают возможности произвольного выбора процедуры и не предоставляют правоприменителям необоснованно широких пределов усмотрения. Кроме того, обращает внимание на то, что оспариваемые нормы предусматривают порядок согласования проекта решения об изменении режима особой охраны особо охраняемой природной территории краевого значения с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды в соответствии с требованиями части 6 статьи 2 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях».
6 Ввиду необходимости проверки доводов кассационной жалобы по запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 25 ноября 2022 года дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации.
В силу положений части 1 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.
При изучении доводов кассационной жалобы по материалам истребованного административного дела установлены основания ее передачи с делом для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
В силу пункта «д» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Пунктом 8 части 2 статьи 263 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», действовавшего на дату принятия оспариваемых нормативных правовых актов, предусмотрено, что создание и обеспечение охраны особо охраняемых природных территорий регионального значения отнесено к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с пунктом «д» статьи 16 Закона Ставропольского края от 12 октября 1994 года № 6-кз «Устав (Основной Закон) Ставропольского края» (далее также - Устав Ставропольского края), действовавшего на дату принятия оспариваемых нормативных правовых актов, вопросы природопользования, охраны окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории находятся в совместном ведении Российской Федерации и Ставропольского края.
Согласно части 2 статьи 41 Устава Ставропольского края Правительство Ставропольского края на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных 7 актов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, Устава Ставропольского края, иных законов Ставропольского края издает постановления и распоряжения.
Порядок принятия законов Ставропольского края установлен Законом Ставропольского края от 24 июня 2002 года № 24-кз «О порядке принятия законов Ставропольского края».
Оснований не согласиться с выводами судов первой, апелляционной и кассационной инстанций в части того, что Постановление № 280-п, а также Постановление № 231-п и Постановление 36-п, которыми в него внесены изменения, приняты в пределах компетенции субъекта Российской Федерации, в рамках его полномочий, в надлежащей форме и с соблюдением процедуры принятия, предусмотренной нормативными правовыми актами, действовавшими на дату их принятия, не имеется.
В пункте 2 статьи 13 Федерального закона «Об охране окружающей среды» указано на необходимость учета мнения населения при размещении объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может причинить вред окружающей среде.
Вместе с тем доводы Легкобитова Г.Г. о нарушении процедуры принятия Постановления № 231-п и Постановления № 36-п, которыми внесены изменения в Порядок (непроведение общественных (публичных) слушаний), являются несостоятельными, поскольку публичные слушания по вопросу внесения изменений в региональное законодательство, регулирующее вопросы порядка принятия решений о создании особо охраняемых природных территорий, проводить не требуется.
Отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения регулируются Федеральным законом «Об охране окружающей среды».
Особо охраняемые природные территории могут иметь федеральное, региональное или местное значение и находиться в ведении соответственно федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных статьей 28 настоящего федерального закона, также в ведении государственных научных организаций и государственных образовательных организаций высшего образования (часть 4 статьи 2 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях»).
Отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий краевого местного значения в субъекте регулируются Законом Ставропольского края от 6 мая 2014 года № 33-кз «Об особо охраняемых природных территориях».
8 Положениями части 6 статьи 2 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» прямо предусмотрено согласование с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды решений о создании особо охраняемых природных территорий регионального значения, об изменении режима их особой охраны, что позволяет сделать вывод об обязательности соблюдения такого порядка в отношении проектов решений, касающихся изменения утвержденных ранее характеристик особо охраняемых природных территорий регионального значения, в том числе их категории и (или) профиля.
Следует признать верными выводы судов о том, что отсутствие в пункте 4.2. раздела 4 Порядка положений о необходимости согласования уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды проекта решения об изменении категории и (или) профиля особо охраняемых природных территорий краевого значения противоречит требованиям пункта 6 статьи 2 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях».
Между тем нельзя согласиться с выводами судов о противоречии пункта 4.3 раздела 4 Порядка указанной выше правовой норме, поскольку для принятия решения об изменении режима особой охраны особо охраняемой природной территории краевого значения названным пунктом предусмотрено его предварительное согласование уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды.
Не может быть признан обоснованным и вывод судов о несоответствии оспариваемых норм раздела 4 Порядка общеправовому критерию формальной определенности.
Из анализа оспариваемых норм в их взаимосвязи с положениями нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, не усматривается (за исключением пункта 4.2.' раздела 4 Порядка) неопределенность или двусмысленность при их толковании и применении, поскольку содержание приведенных выше норм является ясным и понятным, не свидетельствует о возможности неограниченного усмотрения в процессе их правоприменения.
Таким образом, несоответствие пункта 4.2.' раздела 4 Порядка требованиям пункта 6 статьи 2 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» является основанием для признания оспариваемой нормы не действующей в той мере, в которой принятие Правительством Ставропольского края решения об изменении категории и (или) профиля особо охраняемых природных территорий краевого значения не предусматривает согласования с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды, что будет являться достаточным для устранения выявленного несоответствия и 9 восстановления нарушенных прав и законных интересов административного истца.
Кроме того, согласно пункту 27 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» в случае, когда после уточнения заявленных требований будет установлено, что административный истец, заявитель оспаривает основные нормативные положения в определенной редакции, суд рассматривает заявление об оспаривании нормативного правового акта как требование об оспаривании основных нормативных положений в соответствующей редакции. Если иное не указано в резолютивной части решения суда, то признание судом недействующими основных нормативных положений означает признание недействующими положений нормативных правовых актов, которыми в основные нормативные положения внесены изменения и (или) дополнения.
Административным истцом фактически оспариваются отдельные положения Постановления № 280-п в редакции Постановления № 36-п, которым в раздел 4 Порядка внесены изменения. Исходя из приведенной выше позиции Пленума Верховного Суда Российской Федерации применительно к настоящему делу у судебных инстанций не было оснований, признавая недействующим раздел 4 Порядка, дополнительно признавать недействующим Постановление № 36-п, которым в указанный нормативный правовой акт внесены изменения и (или) дополнения.
При этом судами не принято во внимание, что также признанное судом недействующим Постановление № 231-п содержит утратившие силу нормы, а Постановление № 36-п, помимо внесения изменений в раздел 4 Порядка, утвержденного Постановлением № 280-п, содержит нормы, не относящиеся к предмету оспаривания по настоящему делу (о признании утратившими силу пунктов 4.3/-Л.З/ раздела 4 Порядка, подпункта 7.5 изменений, внесенных в Порядок принятия решений о создании особо охраняемых природных территорий краевого значения в Ставропольском крае постановлением Правительства Ставропольского края от 20 июня 2017 года № 243-п, пункта 7 изменений, внесенных в Порядок принятия решений о создании особо охраняемых природных территорий краевого значения в Ставропольском крае постановлением Правительства Ставропольского края от 19 октября 2018 года № 452-п), законность которых не оспаривалась и судами не проверялась.
С учетом изложенного кассационную жалобу надлежит передать для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации для решения вопроса о наличии оснований для отмены обжалуемых судебных актов судов первой, апелляционной и кассационной инстанций с принятием нового решения о признании не действующим пункта 4.2.' раздела 4 Порядка 10 в той мере, в которой данным пунктом для принятия Правительством Ставропольского края решения об изменении категории и (или) профиля особо охраняемой природной территории краевого значения не предусмотрено направление проекта решения для согласования в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в области охраны окружающей среды и об отказе в удовлетворении исковых требований в остальной части.
Руководствуясь статьями 323, 325, 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судья Верховного Суда Российской Федерации
определил:
кассационную жалобу Правительства Ставропольского края с административным делом передать для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
Судья Верховного Суда Российской Федерации ^ — _^> Зинченко И.Н.